WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

Pages:   || 2 |

«Глава 6 Государственные расходы Адриан Фоззард, Малькольм Холмс, Джени Клюгман, Кейт Уитерс 6.1 Введение 6.2 Обзор бюджетной системы ...»

-- [ Страница 1 ] --

Глава 6

Государственные расходы

Адриан Фоззард, Малькольм Холмс,

Джени Клюгман, Кейт Уитерс

6.1 Введение

6.2 Обзор бюджетной системы

6.2.1 Бюджетный процесс

6.2.2 Бюджет: области действия, структура и координация

6.2.3 Основные участники

6.3 Оценка вариантов расходов

6.3.1 Определение оснований для государственного вмешательства

6.3.2 Выбор нужного инструмента

6.3.3 Оценка вариантов расходования средств

6.3.4 Определение возможных вариантов в краткосрочном периоде

6.4 Совершенствование управления государственными средствами

6.4.1 Совершенствование планирования ресурсов: роль MTEF

6.4.2 Улучшение прозрачности и усиление отчетности и ревизионного контроля

6.4.3 Направленность на реализацию

6.4.4 Обеспечение понимания издержек

6.4.5 Рациональное соотношение расходов на капитальные нужды, зарплату и эксплуатацию и сопровождение

6.4.6 Освоение внешней помощи

6.4.7 Стимулирование участия в бюджетном процессе

Указатель ресурсов в Интернете

Примечание

Библиография

Таблицы

6.1. Распространенные недостатки и возможные реформы государственных инвестиционных программ

6.2. Текущие государственные расходы на одного учащегося для различных ступеней образования в Уганде (относительно начального)

6.3. Текущие расходы в здравоохранении (в среднем на одного пациента) для разных регионов Гвинеи в 1994 г. (относительно среднего уровня по стране)

6.4. Распределение выгод от государственных затрат на образование в некоторых африканских странах

6.5. Отображение существующих программ государственных расходов в профиле населения в Сеаре, Бразилия

Рисунки

6.1. Бюджетный цикл

6.2. Определение времени и способа государственного вмешательства: упрощенная схема

6.3. Сравнение средних и предельных выгод

Вставки

6.1. Расходные резервы при составлении бюджета

6.2. Классификации бюджета

6.3. О чем нужно помнить при проведении анализа распределения благ

6.4. Применение анализа по нескольким критериям

6.5. Этапы подготовки MTEF

PublicSpend_je_5 1 April 26, 2002

6.6. Параметры и индикаторы результатов

6.7. Контроль за предоставлением услуг

6.8. Выбор консультативного метода для решений о распределении ресурсов и оценки результатов

Технические примечания F.1 Классификации расходов F.2 Международные критерии оценки расходов в социальном секторе F.3 Обследования для контроля за государственными расходами F.4 Анализ распределения налогового бремени F.5 Анализ распределения затрат F.6 Анализ доли средней и предельной выгоды Примеры F.1 Реализация MTEF в Гане F.2 Реализация MTEF в Уганде

–  –  –

6.1 Введение Во многих странах сложившаяся практика управления государственными расходами препятствует реализации целей сокращения бедности. Фрагментированность бюджетов и внимание, направленное исключительно на ресурсы, входят в число факторов, которые мешают бюджетным системам вырабатывать четкую экономическую политику и упрощать отчетность о ее проведении, что способствовало бы увеличению конечных выгод для населения.

В этой главе вкратце описываются рациональные способы ведения бюджетной политики и управления государственными финансами в контексте реализации экономической политики, направленной на сокращение бедности.

Здесь рассмотрено влияние институционального устройства на государственные расходы на национальном, отраслевом и местном уровнях, а также влияние структуры бюджета на распределительный и экономический эффект государственных расходов. Также предложены возможные решения типичных проблем, с которыми сталкиваются руководители, бюджетные аналитики и министры при разработке способов финансирования экономической политики, программ и предоставления услуг для сокращения бедности. Кроме того, в главе приводятся рекомендации, как следует приступать к решению основных проблем в контексте разработки стратегии сокращения бедности (ССБ).

Глава построена в соответствии с тремя аспектами управления государственными финансами:

• понимание бюджетной системы, включая ее участников, связанные с ней политические процессы, а также сферы действия и структуру бюджета;

• изучение методов точной оценки альтернативных направлений расходов и повторной оценки роли правительства в оказании услуг на различных уровнях, и

• улучшение управления ресурсами и производительности государственного сектора.

Для достижения целей стратегии сокращения бедности потребуется адаптировать местные системы бюджета и управления финансами к требованиям ССБ. Разные страны находятся на различных стадиях этого процесса, и создание нужных возможностей в стране может занять продолжительное время. Очевидно, что необходимо разработать систему для сбора нужной финансовой информации. В более общем случае совершенствование базы данных по индикаторам бедности и социальным показателям необходимо для создания в стране возможностей для выбора нужной экономической политики, направленной на сокращение бедности, и мониторинга ее результатов с течением времени (см. главу 3 «Мониторинг и оценка»

и главу 5 «Совершенствование статистических систем»).

Существует много аспектов, которые особенно важны при разработке и реализации стратегий сокращения бедности, и некоторые из них описаны ниже.

• Совершенствование анализа расходов. Несмотря на то, что качество анализа будет ограничено доступной информацией и аналитическими возможностями, значительные улучшения могут быть сделаны за короткий срок, если на ключевых этапах бюджетного цикла будут ставиться правильные вопросы. Необходима хорошая диагностика бедности – как количественная, так и качественная (см. главу 1 «Измерение и анализ бедности»).

В целом чрезвычайно важно, чтобы лица, принимающие решения на любом уровне, подходили к решениям, связанным с расходами, критически и ставили перед собой вопросы. Увеличение аналитических возможностей организаций будет иметь ограниченный эффект, если те, кто принимает решения, (а) не научатся задавать правильные вопросы и (б) не хотят действовать в соответствии с результатами анализа.

• Разработка среднесрочной перспективы бюджетного строительства. Среднесрочная перспектива, такая как структура среднесрочных расходов (MTEF), может повысить реальность осуществления ССБ. Если среднесрочная перспектива еще не обозначена, ее разработка является первостепенной задачей. Если структура MTEF уже составлена, возникают две ключевые задачи: проверка адекватности ee связей с инструментами уровня экономической политики (включая ССБ) и уровня реализации (бюджет) и использование MTEF в качестве средства обсуждения экономической политики в правительстве и вне его.

Решения по бюджету должны определяться приоритетами экономической политики, но и PublicSpend_je_5 3 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ пункты экономической политики должны отвечать наличию ресурсов и возможности реализации в среднесрочный период.

• Соответствие минимальным стандартам в управлении государственными финансами.

Совершенствование системы управления государственными финансами сможет гарантировать, что ограниченные ресурсы используются для достижения приоритетных целей. В среднесрочный период потребуется улучшить системы и процедуры учета, а также навыки, необходимые для этой работы. Ключевую роль может сыграть установка оценочного критерия, отражающего минимальные ожидаемые результаты, относительно которого будет отслеживаться управление государственными финансами в стране. В этот оценочный критерий должны войти индикаторы, которые будут сообщать о соблюдении сроков составления бюджета и его исполнении, точности, своевременности и степени завершенности отчетных материалов и о результатах аудиторских проверок (см. раздел 6.4.2).

• Направленность на реализацию. Хотя создание систем управления реализацией программ является задачей для долгосрочного периода, в краткосрочной перспективе важно разработать подходящие промежуточные показатели для наблюдения за ходом процесса сокращения бедности. Документ по стратегии сокращения бедности (ДССБ) должен четко формулировать задачи, которые должны быть решены для улучшения жизни бедного населения, и промежуточные индикаторы прогресса. Институциональные и бюджетные стимулы и санкции должны гарантировать, что цели агентств, институтов и отдельных людей соответствуют положениям ССБ.

• Обеспечение массового участия. Открытие бюджетных систем для общественности – путем публикации сведений о составлении и исполнении бюджета и бюджетных отчетов – может оказать значительное влияние на качество обсуждения экономической политики и подотчетность государственных организаций. Формально установленные процедуры, облегчающие участие общественности в бюджетном процессе, помогут обеспечить активное участие граждан в принятии решений. Успех этих инициатив будет зависеть от того, насколько правительство расположено допустить открытое участие в этом процессе.

Если оно предпочитает действовать осторожно, можно в качестве эксперимента реализовать эти инициативы в ключевых отраслях.

Успешное приспособление бюджетной системы к поддержанию развития ССБ и прав собственности на нее потребует исполнительности и заинтересованности на всех уровнях этой системы. Существует серьезный аргумент в пользу поддержки организаций, которые выражают готовность к инновациям и реформированию и стремятся соответствовать целям стратегии сокращения бедности, проводящейся в стране. На протяжении всего процесса необходима активная поддержка министерства финансов, поскольку оно определяет систему финансового стимулирования, в соответствии с которой остальные организации составляют свои бюджеты.

В этой главе не анализируется содержание программ сокращения бедности (например типы программ, наиболее эффективных для достижения целей сокращения бедности), поскольку это делается в главах, посвященных отраслевым и поперечным обследованиям.

В ней приводится анализ трудностей и наиболее рациональных методов в управлении государственными финансами, при этом особое внимание уделяется интеграции целей ССБ в бюджетные системы и работу государственных институтов. Бюджетные системы и государственные институты воздействуют на результаты (а) своим влиянием на бюджетную политику в целом, (б) конкретными экономическими мерами и программами, финансируемыми из бюджета, и (в) ресурсами, выделяемыми организациям, оказывающим услуги, и эффективностью работы этих организаций.

Проведение общей бюджетной политики идеально подходит для макроэкономических условий, гарантирующих экономическую стабильность и способствующих экономическому росту.

Определение совокупного объема расходов, соответствующего общим макроэкономическим целям страны и наличию ресурсов, помогает сделать финансирование программ в среднесрочном периоде стабильным и предсказуемым.

PublicSpend_je_5 4 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы Решения по общим и отраслевым расходам, принимаемые кабинетом министров, комитетом министров или равнозначной группой руководящих членов правительства, принимающей решения (в дальнейшем мы будем называть такую группу кабинетом министров), должны отражать стратегию сокращения бедности, которая реализуется в стране, с учетом ограничений на возможные действия, накладываемых среднесрочным периодом. Чтобы определить, какие действия могут быть предприняты, потребуется провести значительный технический анализ (см. главу 12 «Вопросы макроэкономики»). Качество решений по расходам, принимаемых кабинетом министров, будет зависеть, с одной стороны, от качества анализа экономической политики и программ и надежности оценок затрат, а с другой – от бюджетной системы и процесса, в которых первостепенное значение придается реализации экономической политики и программ.

Даже если распределение бюджета соответствует приоритетам стратегии сокращения бедности, фактическое предоставление ресурсов основным предприятиям, занимающимся оказанием услуг, определяет ту степень, до которой декларированные бюджетные задачи решаются в процессе исполнения бюджета. Обеспечение таких предприятий ресурсами можно рассматривать только в контексте системы финансового стимулирования в бюджетном процессе и государственном секторе в целом. Если при составлении бюджета использовались ненадежные методы или были упущены важные бюджетные ограничения на отраслевом уровне, вероятны незапланированные перераспределения бюджетных средств.

В разделе 6.2 приводится обзор бюджетной системы, чтобы читатели могли яснее представить себе бюджетный процесс, его участников, а также важность сфер бюджетного финансирования и структуры бюджета. Раздел 6.3 описывает методы установки бюджетных приоритетов, от определения оснований для государственного вмешательства до оценки альтернативных статей расходов. В конце этого раздела содержится небольшое руководство, описывающее, как следует приступать к этой работе. В заключительном разделе 6.4 рассматривается серия вопросов, важных для совершенствования управления государственными финансами, начиная c улучшения планирования и учета затрат и заканчивая интеграцией внешнего содействия в бюджетный процесс, а также даются рекомендации по участию в бюджетном процессе.

6.2 Обзор бюджетной системы В этом разделе описываются ключевые институциональные факторы, влияющие на решения о совокупном объеме и распределении государственных расходов между отраслями и программами. Рассматриваются три главных аспекта бюджетной системы:

• бюджетный процесс (подраздел 6.2.1);

• сферы действия и структура бюджета (подраздел 6.2.2); и

• основные участники (подраздел 6.2.3).

Целью раздела является сформировать у аналитика глубокое понимание возможных ограничений, стоящих перед теми, кто принимает решения по бюджету, и стратегий по преодолению этих ограничений. Для проведения анализа институциональных факторов на уровне страны может быть использована анкета-вопросник, например диагностическая анкета управления государственными расходами. (См. Указатель ресурсов Интернета в конце этой главы.) 6.2.1 Бюджетный процесс Бюджетный процесс можно представить в виде цикла. «Идеальный» вариант бюджетного цикла изображен на рисунке 6.1.

Основные этапы бюджетного цикла стоит рассмотреть подробнее, поскольку на них могут обнаружиться определенные проблемы, как это показано ниже.

PublicSpend_je_5 5 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ Установка лимитов совокупных расходов Выполнимый и достоверный бюджет можно составить только на основе точных прогнозов экономического роста и доступности ресурсов (см. этап 1 на рисунке 6.1). Слишком оптимистичное прогнозирование доходов вызовет серьезные проблемы у отраслевых учреждений, поскольку оно обычно приводит к сокращению расходов или накоплению задолженности в течение года. Если сокращение расходов становится обычной практикой бюджетного процесса, бюджет становится недостоверным, создавая множество негативных стимулов для руководителей, отраслевых министерств, политиков и организаций-доноров. Например, руководители могут дать завышенную оценку дискреционных расходов (средств, предоставленных руководителям для распоряжения по собственному усмотрению), чтобы сгладить ожидаемое сокращение финансирования, или занизить обязательные расходы, например выплаты зарплаты, в финансировании которых они уверены, или перенести расходы на более ранний срок, ожидая уменьшения объема финансирования в последующие периоды бюджетного года. Законодатели также часто делают расходы целевыми во избежание их сокращения, а организации-доноры иногда поощряют целевые ассигнования, чтобы поддержать свои приоритеты финансирования.

Если в течение года корректировки бюджета производятся часто, важно периодически оценивать разницу между бюджетными прогнозами и реальными объемами расходов – на общем и отраслевом уровнях, чтобы определить, насколько эти корректировки связаны с постоянной переоценкой темпов экономического роста и размера доходов, техническими проблемами при анализе затрат и перераспределением дискреционных расходов во время исполнения бюджета (см. главу 8 «Управление», где приводится дополнительная информация на эту тему).

Один подход к решению этой проблемы состоит в экономном распределении ресурсов по отраслям, так чтобы сумма расходов по отраслям, включая все статутные расходы, такие как выплаты процентов по государственному долгу, была меньше общего объема расходов.

Нераспределенные фонды будут рассматриваться министерством финансов как плановый или экстренный резерв и могут распределяться по четким правилам, если в этом возникнет необходимость (см. вставку 6.1). Важно, чтобы решения по распределению любых плановых или экстренных резервов контролировались парламентом. Другой подход заключается в определении приоритетных программ, на бюджет которых не будет влиять сокращение дохода, в частности программ, напрямую связанных с благосостоянием бедных слоев населения. Однако предпочтительным решением было бы не допускать «бюджетного сбоя» с помощью более точной начальной оценки дохода и минимизации незапланированных перераспределений средств во время исполнения бюджета. Как показано ниже, при определении верхней границы расходов следует явно учитывать помощь извне.

–  –  –

Установка лимитов отраслевых расходов Нецелесообразно начинать процесс составления бюджета с централизованной установки лимитов расходов по отрасли или организации, если эти ограничения мало реальны и не будут соблюдаться во время исполнения бюджета. Как показано ниже, максимальные объемы расходов на отрасль имеют больше шансов оказаться реальными, если они основаны на оценках затрат в среднесрочном периоде и устойчивых прогнозах по доходам. Эти лимиты на расходы будут отражать заключения о сущности и уместности существующих бюджетных обязательств.

В число бюджетных обязательств входят:

• законодательные обязательства, к которым относятся трансферты местным органам управления, целевые доходы для специальных фондов и выплата пенсий и пособий;

• контрактные обязательства по выплате зарплаты работникам (и выплате пенсий);

• обслуживание долга и амортизация и, в некоторых случаях, контракты на поставку товаров и услуг, действующие в течение нескольких бюджетных периодов;

• соглашения с двусторонними и многосторонними организациями по совместному финансированию проектов и программ;

• изменения в отраслевой политике, рассмотренные и одобренные кабинетом министров и парламентом вне событий бюджетного процесса, которые привели, например, к законодательным обязательствам увеличить объем предоставления услуг или трансфертные выплаты.

В свете этих ограничений правительство изначально может принять существующее распределение ресурсов по отраслям как данное в краткосрочном периоде и скорректировать это распределение в сторону увеличения или уменьшения с учетом основных экономических условий и отраслевых приоритетов. Эти действия должны выполняться до определения максимума расходов по отраслям. В этом случае отдельные министерства должны будут пересмотреть приоритеты и перераспределить ресурсы в своих отраслях, чтобы соответствовать целям стратегии сокращения бедности. Тем не менее, подход, представленный в разделе 6.3, предполагает, что все основные программы должны быть открыты для доработки. В краткосрочном периоде это можно осуществить путем быстрого пересмотра всех экономических мер и программ (разновидность бюджетирования с нуля) с целью прекратить или сократить финансирование неприоритетных областей и увеличить эффективность.

В среднесрочной перспективе сфера перераспределения ресурсов шире. Для бюджетов с годовым сроком планирования наблюдается тенденция подчинять долгосрочные приоритеты развития насущным бюджетным потребностям и, таким образом, способствовать сохранению статус-кво. Аналогично, планируемые сокращения уровней расходов на программы должны производиться планомерно, иногда через продолжительные периоды времени, чтобы избежать неблагоприятных последствий. Эти проблемы могут быть наиболее эффективно решены с помощью создания многолетней стратегии бюджетирования и постепенной разработки структуры MTEF (см. раздел 6.4).

Подготовка и анализ бюджетных требований отраслевых учреждений

Подробно структура отраслевых расходов определяется после подготовки и анализа бюджетных требований отраслевых учреждений (этапы 3 и 4 на рисунке 6.1). Как правило, время, которым отраслевые учреждения могут располагать для подготовки бюджетных требований после распределения бюджетных предпочтений и лимитов, ограничено. Отраслевые учреждения могут за отведенное время не успеть провести консультации с операционными и региональными отделами по поводу стоимости и эффективности программ и с конечными потребителями по поводу их удовлетворенности результатами. Поэтому бюджетные отделы отраслевых учреждений зачастую предпочитают брать за основу бюджет предыдущего года и требовать процентного повышения, а не составлять бюджет на базе планируемых объемов услуг и оценок их стоимости.

Переговоры с министерством финансов тоже, как правило, сосредоточены вокруг повышения PublicSpend_je_5 8 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы финансирования и мало учитывают уместность и эффективность проводимых программ или административные накладные расходы, размер которых очень велик. Для преодоления подобной практики отраслевым учреждениям придется составлять стратегические планы заранее, чтобы их решения не зависели только от расписания подготовки бюджета страны.

Вставка 6.1.

Расходные резервы при составлении бюджета Плановый резерв – это сумма (обычно 1 или 2 процента общего размера правительственных расходов), которая не распределяется по расходным статьям бюджета. Министерство финансов может впоследствии распределить эту сумму по новым или существующим программам в дополнение к средствам, выделенным во время обсуждения бюджета.

Экстренный резерв – это резерв годовых расходов сверх ассигнований на покрытие действительно незапланированных расходов. Его размер должен быть невелик, чтобы министерства стремились оставаться в рамках своих бюджетных ограничений. На практике этот резерв редко превышает 2-3 процента общего размера расходов. Он должен находиться под контролем министерства финансов, и доступ к нему должен предоставляться только при особых обстоятельствах.

Источник: Potter, Diamond (1999, стр. 24).

Можно установить более тесные связи между планируемыми действиями и бюджетами, если у отраслевых учреждений будет надежный прогноз лимитов будущих расходов. В этом случае департаменты смогут планировать расходы на программы исходя из решений в контексте экономической политики (а не просить процентной прибавки) и корректировать задачи в соответствии с доступностью ресурсов. Наличие многолетней бюджетной стратегии позволяет министерству финансов и отраслевым учреждениям составлять бюджет и производить планирование более эффективно.

Разработка многолетнего бюджета, который со временем развивается в структуру MTEF, не отменяет необходимости в годовых бюджетах. Годовой бюджет остается необходимым инструментом корректировки экономических мер и программ с учетом изменяющихся макроэкономических условий и приоритетов, а также извлечения уроков из применения этих мер и программ в прошлом.

Проверка согласованности бюджета Бюджетным системам необходимо сохранять равновесие между требованием гибкости, которая позволяет приспосабливаться к изменяющимся обстоятельствам во время исполнения бюджета, и необходимостью надежного контроля, с помощью которого можно проверить, что ресурсы используются в соответствии с намерениями правительства и одобрением парламента.

Изменения в экономической политике и программах должны, насколько это возможно, вноситься не позже чем на этапе формирования бюджета в бюджетном цикле. Хотя серьезные бюджетные ограничения следует сохранять, чтобы политики и руководители «не расхолаживались», некоторая гибкость обычно встраивается в бюджет с помощью экстренных резервов и возможности при определенных обстоятельствах перемещать фонды из одной категории бюджета в другую (см.

вставку 6.1). Возможность перемещения бюджетных фондов между различными административными категориями может облегчить перераспределение расходов на приоритетные области на уровне отраслей. Однако масштабы такого перемещения средств обычно законодательно зафиксированы. В большинстве стран не допускается перемещение средств между фондом заработной платы и незарплатными статьями текущего бюджета, как и между текущими расходами и инвестициями. Если используется подход к составлению бюджета, более ориентированный на результативность, такие ограничения необходимо пересмотреть.

Возможными признаками слабой согласованности могут быть:

• превышение установленного максимума расходов на уровне отрасли, изъятие ресурсов у одного отдела для поддержки другого, принятие обязательств, превышающих финансовые возможности, накопление задолженности перед поставщиками;

• ограничения на выделение средств организациям, используемые вместо формального пересмотра бюджета при уменьшении доходов ниже ожидаемого уровня. Если при этом руководители высшего звена устанавливают приоритеты расходов по собственным критериям, например требуют у главного управляющего органа сокращения PublicSpend_je_5 9 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ операционных расходов, тяжесть от сокращения финансирования ляжет на предприятия, занимающиеся предоставлением услуг. Это может нанести удар по сокращению бедности.

Для преодоления этих недостатков потребуются системы государственного учета и мониторинга, которые обеспечивали бы своевременную информацию о финансовом положении всех отраслевых учреждений во время исполнения бюджета (этап 9 на рисунке 6.1), и своевременные аудиторские проверки итоговой государственной отчетности, проводимые независимой организацией (этап 10 на рисунке 6.1). Эффективность независимых аудиторских проверок должна подкрепляться ответственностью за несанкционированные расходы.

Надежный контроль за исполнением бюджета и усовершенствование управления денежной массой необходимы для гарантии того, что бюджет исполняется согласно плану. Если средства контроля традиционно были слабыми, важно найти равновесие между увеличивающейся гибкостью бюджета и мощными механизмами отчетности. Если средства контроля были чрезмерно жесткими, руководителям можно предоставить больше свободы в распоряжении фондами, увеличив ассигнования и используя систему итогового контроля, которая позволяет проверить, использовались ли ресурсы эффективно и результативно и находились ли способы их расходования в соответствии со стратегическими целями правительства в рамках стратегии сокращения бедности.

Обеспечение должной отчетности об исполнении бюджета В идеале в бюджетный цикл входит компонент отчетности, которая позволяет по результатам итогового мониторинга и оценки наметить перспективы развития бюджета на будущий год (связующие этапы 9 и 2 на рисунке 6.1). Действительные уровни расходов, объединенные с данными о выполнении поставленных задач в области предоставления услуг и реализации программ, могут использоваться для оценки эффективности расходования средств и полученных результатов. Кроме того, лица, принимающие решения, могут выявить области, где контроль над расходами слишком суров (или мягок) и внести корректировки, необходимые для увеличения эффективности государственных программ для сокращения бедности.

Если бюджетные лимиты министерства финансов и заявки отраслевых учреждений составлялись без учета реальных расходов и результатов программ, это может привести к недофинансированию определенных расходных статей и несоответствию между планируемыми и действительными расходами (если расходы за предшествующий год значительно не совпадали с бюджетными распределениями). В этом случае может пострадать достоверность бюджета в целом.

Масштаб анализа результатов исполнения бюджетов за предшествующие годы может быть ограничен из-за недостатка времени на качественную оценку или недоступности данных. Если используются устаревшие данные по реальным расходам (более чем двухлетней давности), аналитикам в начале работы над следующим бюджетом придется иметь дело с неполными предварительными оценками расходов. Если отчетная информация подготавливается только для проверки на соответствие плану, в ней будут отсутствовать аналитические данные, которые могут помочь при подготовке бюджета и мер по перераспределению расходов. Во вставке 6.2 перечислены типы классификаций бюджета, которые могут оказаться полезными.

Лучший способ решения проблем, описанных выше, состоит в повышении своевременности и качества данных по исполнению бюджета и операционным издержкам и в улучшении координации между департаментами, в ведении которых находится отчетность, и теми, кто отвечает за формирование бюджета. Совершенствование систем отчетности и сбора финансовой информации представляется задачей для долгосрочного периода (см. главу 5 «Совершенствование статистических систем»). На промежуточных этапах недостаток информации, с которым сталкиваются лица, принимающие решения, можно нивелировать, если дополнить данные обычного мониторинга информацией, полученной из наблюдений за процессом расходования государственных средств и периодических детальных обследований государственных расходов (см. техническое примечание F.3). См. главу 3 «Мониторинг и оценка», где эта тема обсуждается более подробно.

–  –  –

6.2.2 Бюджет: области действия, структура и координация В бюджете должна быть информация о всех ресурсах, доступных государственным структурам, включая помощь извне. Это поможет лицам, принимающим решения, должным образом ликвидировать случаи дисбаланса расходов и проводить стратегию сокращения бедности во время подготовки и исполнения бюджета. Бюджетная информация должна позволять проводить анализ структуры расходов внутри отраслей и по категориям, чтобы гарантировать соответствие между направленностью производимых действий на сокращение бедности и их эффективностью. Однако, как показано ниже, многие бюджетные системы не соответствуют этим критериям.

Охват всех финансовых операций правительства

В принципе, все государственные доходы и расходы должны быть учтены до того, как будет составлен бюджет. Это позволяет правительству учитывать все ресурсы, находящиеся в его распоряжении, при определении совокупного объема расходов, распределении средств и принятии решений по перераспределению расходов для достижения целей стратегии сокращения бедности.

Вставка 6.2.

Классификации бюджета Постатейная классификация. Описывает расходы по объектам расходования согласно категориям, используемым для административного контроля, как то: зарплата, командировочные, телефонные переговоры, офисные принадлежности.

Административно-хозяйственная классификация. Упорядочивает расходы по организациям, ответственным за управление фондами. Структура административно-хозяйственной классификации в разных странах будет отличаться; также будут меняться количество и административные уровни бюджетодержателей.

Функциональная классификация. Описывает действия и расходы правительства по их цели, например, расходы на органы охраны правопорядка, оборону, образование, здравоохранение, транспорт и связь.

Экономическая классификация. Описывает финансовые операции правительства согласно экономическим категориям, в числе которых выделяются капитальные и текущие расходы и доходы, субсидии, государственные трансферты для семей и прочих общественных образований, выплаты процентов и операции по кредитованию. Эта классификация используется в работе «Руководство по статистике правительственных финансов» (Government Finance Statistics Manual), 1996 г., подготовленной Международным валютным фондом (МВФ).

Программная классификация. Упорядочивает расходы по программам (то есть по комплексам мер, предпринимаемых для достижения одной цели). Программная классификация может соответствовать более детальному разложению административно-хозяйственной классификации, но может и не отвечать административному делению.

Территориальная классификация. Структурирует доходы и расходы по географическим областям (сельская местность/города, провинция и т. д.).

Источник: Основано на работе Campo, Tommasi (1999, глава 2), Интернет-версия.

Используемое в системе национальных счетов понятие расширенного правительства (которое принимается также в «Руководстве по статистике правительственных финансов») включает в себя центральное правительство, все его нижележащие уровни, организации социального обеспечения и автономные некоммерческие государственные организации. Если местным органам государственной власти предоставлено конституционное право иметь собственный бюджет, это право следует учитывать в бюджетном процессе. Однако со стратегической точки зрения желательно выстроить всестороннюю картину общих государственных доходов и расходов.

Помимо учета действий центрального и местных правительств, бюджет должен включать в сферу своего действия автономные и полуавтономные правительственные структуры. Различные объекты должны в разной степени попадать в сферу действия бюджета. В автономные государственные образования входят сельские дорожные фонды и фонды специального развития или социального обеспечения. У них обычно есть собственные установленные законом контролирующие структуры и источники дохода. В таких случаях в государственный бюджет и отчетность должны вноситься только перемещения средств между этими сторонами – траты на субсидии и трансферты в расходной части и поступления от арендной платы и часть выручки в доходной. Вместе с тем автономные государственные структуры необходимо обязать предоставлять подробную информацию о своем финансовом состоянии и поведении, чтобы PublicSpend_je_5 11 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ обеспечить прозрачность и отчетность, а также из-за того, что в их ведении может находиться значительная доля государственных расходов на местном уровне. К организациям смешанного типа, учрежденным на целевые средства или из оборотных фондов и юридически и финансово не зависящим от государства, следует применять тот же подход, что и к остальным автономным организациям. Трансферты для государственных нефинансовых корпораций и поступления от них должны записываться в соответствующие расходные и доходные статьи.

Следует отметить, что неавтономные организации, имеющие собственные источники дохода, и организации, не имеющие таковых, должны рассматриваться несколько по-разному (расходы и доходы последних просто добавляются к государственному бюджету). Например, школы, в которых взимается плата за обучение, должны предоставлять центральному правительству прогноз будущих доходов. Эти поступления включаются в доходные статьи государственного бюджета – обычно в особую его категорию, в которой доходы помечены как нераспределенные.

Данные о совокупных расходах, включая расходы, покрываемые из платы за обучение и прочих фондов бюджета, относящихся к образованию, также должны сообщаться бюджетным органам.

Точное определение сфер действия бюджета часто бывает трудным по разным причинам:

• Внебюджетные фонды, формируемые из целевых доходов, например налога на бензин, могут не быть учтены в бюджетном процессе из-за использования различных схем и форматов отчетности.

• Недостаточно прозрачная система отчетности и нехватка надзорных мероприятий для внебюджетных фондов и прочих источников дохода.

• Отраслевые учреждения могут не сообщать о доходах, полученных от продажи товаров, взимания платы за услуги и прочих сборов (часто из-за опасений, что последует соответствующее сокращение их бюджетного финансирования).

• Качество информации о бюджетах и счетах местных органов власти может быть низким.

Кроме того, могут использоваться разные процедуры и классификации отчетности.

• Помощь извне может не включаться в бюджет.

• Организации-доноры могут работать напрямую с отраслевыми учреждениями. В этом случае донор и организация-бенефициар могут не сообщать министерству финансов о расходах и срочных обязательствах.

• Отраслевые учреждения могут испытывать затруднения с предоставлением информации о финансировании извне из-за использования другой учетной классификации или выплат в иностранной валюте.

• Отраслевые учреждения могут не захотеть полностью раскрывать информацию о полученной помощи, поскольку это может привести к сокращению ассигнований на отрасль из государственного бюджета.

• Отраслевые учреждения могут неохотно сообщать о полной стоимости некоторых высокозатратных проектов (например технической помощи), ибо при этом может нарушиться общая картина распределения ресурсов в отрасли.

Очевидно, что описанные проблемы могут быть решены только при совместной работе зарубежных партнеров и правительства. Некоторые способы их решения предложены в разделе 6.4.

В число мер по уточнению сфер действия бюджета входят: (а) разработка базы данных по государственным предприятиям с информацией об их источниках финансирования и статьях расходов; (б) включение в государственный бюджет всех расходов и доходов, за исключением случаев, когда внебюджетное управление финансами разрешено законом; (в) минимизация фрагментированности в бюджетном планировании и расходах, включая защищенные статьи; и (г) создание прозрачных механизмов надзора и стандартизованных систем отчетности для направлений расходов, которые остаются вне бюджета. Также ключевым моментом является уточнение информации о расходовании, финансируемом из внешнего источника, и это может быть достигнуто только при совместной работе организаций-доноров и правительства.

PublicSpend_je_5 12 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы Иногда в качестве средства распределения ресурсов для сокращения бедности предлагают использовать фонды по борьбе с бедностью. Плохо функционирующая бюджетная система часто приводится в качестве причины, по которой следует создавать специальный внебюджетный фонд по борьбе с бедностью. На практике существует два вида таких фондов, которые ставят серьезные вопросы относительно целостности бюджета и выбора подходящей долгосрочной стратегии по достижению эффективности в управлении расходами. Виртуальные фонды действуют в рамках существующих правительственных систем составления бюджета, его исполнения и отчетности, в то время как институциональные фонды по природе своей внебюджетны.

Два четко различающихся типа фондов по борьбе с бедностью – виртуальные и институциональные – использовались правительствами в рамках ДССБ и Инициативы помощи странам с низкими доходами и высоким уровнем задолженности (инициативы HIPC).

Учетные, или виртуальные, фонды по сокращению бедности создаются только в целях учета.

Программные или расходные статьи бюджета, направленные на сокращение бедности, фиксируются и отслеживаются в общем процессе исполнения бюджета. Ресурсы фонда хранятся централизованно на консолидированных счетах или подсчетах фонда и являются полностью бюджетными. Распределение ресурсов происходит в ходе общего бюджетного процесса в контексте общей макроэкономической ситуации, что позволяет нормально планировать последствия затрат в среднесрочном периоде. Программы, финансируемые фондами по борьбе с бедностью, реализуются отраслевыми учреждениями или местными органами власти, или на их выполнение заключаются контракты с частными организациями. Исполнение и годовые аудиторские проверки счетов фондов по борьбе с бедностью проходят по обычным процедурам, определенным правительством, хотя присутствуют и некоторые дополнительные требования, например наблюдение со стороны гражданского общества. Подобно системам общих государственных расходов, виртуальные фонды по борьбе с бедностью должны использовать надежные системы классификации и обладать системами своевременной отчетности.

Например, созданный в Уганде фонд мероприятий по сокращению бедности представляет собой систему счетов. Фонд определяет программы сокращения бедности на уровне статей бюджета. Эти программы определяются в бухгалтерской системе счетов, чтобы можно было автоматически отслеживать их выполнение, и становятся механизмом, который связывает постепенное списание долгов и поступление средств от доноров с расходами на конкретные программы.

В Танзании действовал многосторонний долговой фонд, учрежденный скандинавскими странами и Великобританией в качестве обычного счета правительства в центральном банке, предназначенного для обслуживания многосторонних долговых обязательств. Этот многосторонний долговой фонд сейчас преобразуется в фонд по сокращению бедности и поддержки бюджета, чтобы распределять средства, выделяемые в рамках инициативы HIPC, между программами в соответствии с приоритетами ДССБ.

В Гайане некоторые расходные статьи бюджета помечаются как направленные на сокращение бедности согласно административно-хозяйственной, экономической и сильно укрупненной функциональной классификации.

В противоположность этому институциональные фонды по борьбе с бедностью представляют собой автономные организации, доходы которых помещаются на отдельный счет, расходы осуществляются вне обычного исполнения государственного бюджета, а система отчетности соответствует другим стандартам отчетности и ответственности.

Примером институциональных фондов могут служить дорожный и пенсионный. В пользу институциональных фондов, направленных на решение проблем бедности, приводятся следующие аргументы: связывание работы по сокращению бедности со списанием долгов в рамках инициативы HIPC; реализация целей организаций-доноров по наблюдению за движением финансовых ресурсов и отслеживанию результатов выполнения программ, особенно если правительство имеет слабые возможности по управлению программами и финансами, а также, в некоторых случаях, увеличение полномочий местных общин и расширение участия со стороны PublicSpend_je_5 13 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ донорских и неправительственных организаций. Институциональные фонды могут использоваться для обеспечения ресурсами таких работ, как, например, ремонт дорог.

Однако существуют и серьезные контраргументы. Во-первых, институциональные фонды не гарантируют, что дополнительные ресурсы будут направлены на сокращение бедности.

Поскольку ресурсы взаимозаменяемы, целевые средства, выделенные для программ по сокращению бедности, могут быть возмещены посредством сокращения государственных расходов на другие статьи правительственного бюджета для соответствующих программ. Вовторых, наличие институционального фонда само по себе не означает, что на реализацию задач ССБ выделяется достаточно ресурсов. Помощь, осуществляемая через такие фонды, составляет лишь малую долю государственных доходов и расходов. В-третьих, создание институциональных фондов по борьбе с бедностью во многих случаях сведет на нет значительные достижения в построении всесторонних бюджетов. Отдельно стоящие фонды мешают рассмотреть распределение ресурсов в целом, особенно если они учреждены для конкретной отрасли, и приводят к изолированному управлению программами по сокращению бедности. Если структуры институциональных фондов автономны (с точки зрения финансов и управления), возрастает риск дублирования мер по сокращению бедности и потери контроля над финансовыми ресурсами.

Применение ограниченных технических навыков для создания таких фондов и управления ими может породить проблемы с прозрачностью и контролем над бюджетом в целом.

В странах, где используются институциональные фонды по борьбе с бедностью, эти риски могут быть уменьшены, если фонды станут финансироваться из бюджета. Фондам следует иметь собственные банковские счета и соблюдать соответствующие требования отчетности. Фонды также должны быть подотчетны парламенту и доступны для двойной аудиторской проверки.

Структурирование бюджетной информации Ключевым моментом является способ представления бюджетной информации.

Если информация представлена удачно, аналитик может ответить на следующие вопросы:

• Отчетность. На что расходуются государственные средства?

• Мониторинг. Своевременно ли происходит выделение и расходование государственных фондов? Возможно ли проводить мониторинг расходов, финансируемых организациями-донорами?

• Аудит. Может ли независимая аудиторская проверка правительственных расходов гарантировать, что средства расходуются согласно бюджетным предписаниям?

• Оценка конечных выгод (и продуктов). Оправданы ли расходы на основные программы с точки зрения сокращения бедности и достижения остальных целей? Эффективно ли реализуются проекты?

На практике способ представления бюджетной информации требует улучшений, чтобы было легче выполнить продуктивный анализ. По меньшей мере, бюджетная система должна обеспечивать классификацию правительственных расходов по функциональным категориям и по административно-хозяйственным единицам (см. техническое примечание F.1). В идеале бюджеты должны раскладываться по программам или мероприятиям, что позволяет производить более сложный анализ и оценку.

Совершенствование структуры и качества бюджетной информации можно вести по нескольким направлениям. Во-первых, с точки зрения отчетности может потребоваться усовершенствовать основные системы отчета, увеличить возможности по предоставлению своевременной и точной информации на уровне организаций и расширить информационное поле систем бюджетной информации, включив туда местные органы власти. Однако если говорить о последовательности мер, то действия, направленные на расширение возможностей правительства предоставлять новую информацию, должны выполняться только при условии, что существующая бюджетная информация внутренне согласованна и релевантна для управления бюджетом. Области сбора информации всегда можно расширить в будущем, когда будут усовершенствованы информационная база и аналитические навыки.

PublicSpend_je_5 14 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы Во-вторых, можно совершенствовать мониторинг расходов организаций, хотя не следует делать его таким детальным, чтобы это могло помешать их возможности предоставлять услуги.

Чрезмерный контроль может спровоцировать отраслевые учреждения на развитие внебюджетных ресурсов. Опыт подсказывает, что может возникнуть проблема выбора между степенью детальности классификации, используемой центральными министерствами для контроля (чем она выше, тем лучше административный контроль), и степенью свободы в принятии решений, предоставленной координаторам бюджета в отраслевых министерствах. Детальные постатейные классификации, например, оставляют руководителям мало возможностей по переброске средств с транспортных расходов на оказание услуг. Более широкая автономность в управлении выделенными ресурсами должна дополняться мерами по улучшению отчетности, которые не ограничиваются повышением добросовестности и контроля над использованием бюджетных средств, а повышают также качество соответствующих продуктов и конечных выгод для населения.

В-третьих, для многих стран большим шагом вперед может стать повышение координации между инвестиционным и текущим бюджетами (если не их объединение), как это показано в следующем разделе.

Объединение капитального и текущего бюджетов Во многих странах бюджет состоит из двух частей – текущей и инвестиционной. Текущий бюджет обычно подготавливается министерством финансов и отражает расходы на зарплату и на эксплуатацию и сопровождение. В него включаются также выплаты процентов. Инвестиционный бюджет, или бюджет развития, в принципе отражает одноразовые капитальные расходы на проекты и программы и во многих странах подготавливается отдельным министерством планирования. На практике в бюджет развития также могут входить различные расходы по статьям текущего характера, финансируемые организациями-донорами, так что в двусоставных бюджетах не всегда на самом деле соблюдается четкое разграничение статей текущего и капитального бюджетов.

Двусоставные бюджеты затрудняют распределение ресурсов в соответствии с приоритетами развития, установленными правительством, и предоставление услуг высокого качества по приемлемым ценам. Часто правительства финансируют капитальные расходы, не учитывая среднесрочные текущие нужды капитальных инвестиций (см. таблицу 6.1).

В идеале текущий и капитальный бюджеты должны быть скоординированы, если не слиты, что позволит провести связный стратегический анализ решений, связанных с расходами.

В объединенном бюджете различие между текущими и капитальными расходами может сохраняться. Многие правительства сохраняют разделение инвестиционного и текущего бюджетов при выделении средств, но контролируют, чтобы при формировании бюджета они рассматривались как единое целое и на всех уровнях ими управляли одни и те же органы власти.

Объединение бюджетов имеет далеко идущие последствия для управления, поскольку проекты (основные единицы управления бюджетом развития) не годятся в качестве единиц управления объединенным бюджетом. Таким образом, часто бывает необходимо объединить комиссию по планированию и министерство финансов. Однако этого обычно бывает недостаточно для достижения нужной степени интеграции текущего бюджета и бюджета развития при формировании бюджета.

Систематическая интеграция бюджета развития и текущего бюджета чаще развивается в рамках MTEF, которая по определению требует, чтобы последствия среднесрочных затрат для обоих типов расходов оценивались и отражались в бюджете как части единого процесса (более подробные сведения см. в разделе 6.4.1).

Для стран, использующих двусоставный бюджет, все же возможно наметить серии реформ, которые привели бы к повышению стратегической значимости государственной инвестиционной программы (ГИП). ГИП, как правило, рассчитана на несколько лет (обычно на три года) и охватывает проекты, финансируемые как государством, так и организациями-донорами.

PublicSpend_je_5 15 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ В таблице 6.1 показаны распространенные недостатки, относящиеся к ГИП, и возможные реформы, которые можно провести, даже отказавшись от слияния частей двусоставного бюджета.

Основные элементы, необходимые для рационального определения сфер действия и структуры бюджета, о которых шла речь в разделе 6.2.2, так же важны в случае использования двусоставного бюджета.

–  –  –

Кабинет министров Законность и успешное исполнение бюджета зависят от того, насколько он находится в ведении исполнительной власти, а именно кабинета министров. Кабинет министров является институтом, который реализует общие или коллективные интересы по сокращению бедности в стране. Кабинет министров должен оценивать состояние бюджетной политики правительства, разрешать конфликтующие требования различных отраслевых министерств и находить компромисс между достижением макроэкономических целей и спросом на государственные услуги. Однако способность кабинета министров определять нужные уровни расходов и ассигнования зависит от доступности информации, анализа потребностей и альтернатив и от наличия времени на обработку доступной информации. Внимание кабинета министров будет обычно сосредоточено на одобрении значительных изменений в распределении ресурсов, в частности на новых и расширенных программах и на областях, финансирование которых предполагается сократить. Ответственность за одобрение незначительных изменений в структуре расходов обычно возлагается на министерство финансов или соответствующее отраслевое учреждение. Поскольку совокупные размеры расходов должны одобряться кабинетом министров,

–  –  –

именно здесь наиболее сильно ощущается давление с целью предоставить министерству финансов больше полномочий по сравнению с кабинетом министров. Большинство министров склонны требовать увеличения расходов на свои отрасли, и маловероятно, чтобы сокращение ассигнований на любую область нашло широкую поддержку.

Для принятия решений на уровне кабинета министров наиболее полезна информация, в которой четко обозначен компромисс между различными уровнями расходов и распределениями средств по отраслям. Она позволяет лицам, принимающим решения, оценивать уровни расходов и распределение ассигнований по отраслям относительно целей развития и сокращения бедности, определенных правительством. Также хорошо зарекомендовала себя одна из форм структуры MTEF, которая обеспечивала более долгосрочную перспективу формирования бюджета (см.

раздел 6.4.

1). Если существует опасность, что долгосрочная экономическая стабильность может пострадать в результате давления, направленного на увеличение размера расходов в краткосрочном периоде, могут быть рассмотрены более формальные способы контроля над расходами. Они могут быть реализованы в виде законодательно установленных лимитов на уровень совокупных расходов, на государственные займы или на размер бюджетного дефицита.

Министерство финансов Хотя министерство финансов играет в бюджетном процессе центральную роль во всех странах, его полномочия по вмешательству в принятие решений об отраслевых расходах заметно различаются. В некоторых случаях решения по расходам могут централизованно приниматься внутри министерства финансов, в других его роль может быть более пассивной.

На отношения между министерством финансов и отраслевыми учреждениями огромное влияние оказывают их конфликтующие приоритеты. Отраслевые учреждения рассматривают ресурсы как средство достижения цели – предоставления услуг лучшего качества в большем объеме – и стремятся максимально увеличить количество ресурсов, находящихся в их распоряжении, завышая оценочные размеры затрат и лоббируя повышение ассигнований на отрасль. Министерство финансов, с другой стороны, вынуждено балансировать между требованиями увеличить расходы на отрасль и необходимостью контролировать совокупный объем расходов. Следовательно, оно склонно ограничивать уровни расходов и поощрять увеличение эффективности использования государственных средств. Отраслевые учреждения могут противиться проникновению министерства финансов в их внутренние дела и применять множество тактик по максимизации и защите выделяемых им средств (см. ниже). Министерству финансов обычно не хватает детальной информации о действительных затратах и бюджетных нуждах на уровне министерств, и оно может прибегать к произвольному сокращению ассигнований на отдельные категории расходов или к повсеместному сокращению расходов.

Внутренняя организация министерства может усугубить эти проблемы. Если текущий и инвестиционный бюджеты подготавливаются разными департаментами, трудно анализировать общие отраслевые ассигнования по их различным компонентам. Аналогично, если формирование и исполнение бюджета организационно разделены, лица, ответственные за одобрение изменений в бюджете, могут не знать, какие соображения экономической политики лежат в основе бюджетных ассигнований и, следовательно, не смогут учесть их.

Более тесное сотрудничество между министерством финансов и отраслевыми учреждениями можно развить, если принимать во внимание связи и соотношение между ресурсами и результатом, а не сосредотачиваться только на объеме ресурсов (см. раздел 6.4.3). В то же время отношения между министерством финансов и отраслевыми учреждениями могут быть улучшены, если четко определить роль первого в качестве разработчика и гаранта эффективного управления бюджетом и финансами в целом, как она определяется отношением между бюджетными ресурсами, продуктами и конечными выгодами на уровне министерств. В его обязанности входят наблюдение за выполнением намеченных действий в соответствии с этими правилами, выработка альтернативного подхода к устройству экономической политики, выполнение роли основного финансового советника кабинета министров (стоимость всех проектов экономической политики должна быть согласована с министерством финансов до того, как они будут представлены кабинету министров) и составление бюджета.

PublicSpend_je_5 17 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ Отраслевые учреждения Встретившись с неизбежной задачей сопрячь необходимость оказывать услуги и ограниченные ресурсы, отраслевые учреждения могут пытаться максимально увеличить объем ресурсов, находящихся в их распоряжении, не учитывая более общие проблемы благосостояния.

В этом случае отраслевые учреждения будут выдвигать высокие бюджетные требования. Если отраслевые бюджеты урезаются без должного согласования с отраслевым учреждением и полного учета задач программы, отраслевое учреждение может счесть получившийся бюджет нереалистичным и не придавать большого значения прописанным в нем ограничениям. Другая проблема возникает, если непотраченные балансовые средства забираются министерством финансов обратно в конце финансового года. Если это происходит, у отраслевых учреждений остается мало стимулов экономить средства за счет эффективности производства. Вместо этого они будут склонны тратить все ассигнованные им на год средства полностью, возможно, за счет резкого увеличения расходов в последнем квартале финансового года.

Как упоминалось ранее, централизация процесса подготовки бюджета, не сопровождаемая консультациями с исполнительными департаментами и предприятиями по оказанию услуг, может породить проблемы. Она может снизить результативность программ из-за недофинансирования услуг или привести к несоответствию между запросами на определенные услуги и задачами, определенными центром. При этом также ослабляется отчетность. Ситуация усугубляется, если ассигнования для учреждения распределяются с низкой степенью детализации, а управление ими осуществляется из центра. Исследования в Танзании и Уганде выявили тенденцию задерживать ресурсы на высших уровнях административной иерархии и препятствовать исполнительным департаментам в доступе к ресурсам, формально ассигнованным для них в бюджете. Исследования, проведенные в других странах, также позволяют предположить, что высшие чиновники, в ведении которых находятся организации, будут заботиться о собственных интересах (выделяя ресурсы на административные накладные расходы и надбавки к жалованию), если они не должны отчитываться за уровень и качество услуг, оказанных населению, или у них отсутствуют стимулы к включению оказания услуг в число приоритетных задач.

Можно предложить следующие меры для решения этих проблем:

• потребовать у отраслей, министерств и отраслевых учреждений разработки стратегических планов, на которых будет строиться общая стратегия сокращения бедности;

• предоставить отраслевым учреждениям, исполнительным департаментам и соответствующим предприятиям по предоставлению услуг больше автономности и гибкости в использовании ресурсов, чтобы достичь соответствия целям стратегии сокращения бедности (в рамках действующего бюджетного ограничения);

• назначить глав учреждений ответственными за расходование в пределах установленных лимитов;

• связать ресурсы с задачами развития, сосредотачивая внимание на оказанных услугах, а не нуждах организаций;

• отслеживать выполнение задач и поощрять исполнителей на основе результатов, которые можно связать с целями стратегии сокращения бедности и повышения эффективности;

• сделать государственные организации напрямую подотчетными пользователям их услуг и гражданам;

• способствовать конкуренции в предоставлении услуг, включая поставщиков услуг в частном секторе (см. раздел 6.3.3).

Парламент Представительный парламент в развитом демократическом обществе является важным средством четкого определения общественных приоритетов. Принятие парламентом закона о годовом бюджете позволяет общественным представителям тщательно проверять бюджетные предложения правительства. Они могут убедиться, что общий размер государственных расходов и распределение ресурсов соответствуют целям развития общества и его предпочтительным направлениям расходования. Они могут также оценить профессионализм управления финансами PublicSpend_je_5 18 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы в государственном секторе.

К сожалению, парламентская проверка может быть необъективной по целому ряду причин:

• Информация, предоставляемая главой правительства, может не подходить для продуктивного анализа.

• У парламентских представителей может не быть возможности и людских ресурсов для детального анализа бюджета даже при наличии информации.

• У парламентских представителей может не быть достаточных стимулов для критического анализа общей структуры расходов. Такое может происходить, если по закону парламент должен принимать или отклонять бюджет целиком, без поправок. Со стимулами могут возникнуть затруднения, даже если парламентские поправки допустимы. Например, парламентарии могут пытаться лоббировать определенные интересы по наказу избирателей. Такой популистский подход вызовет увеличение совокупных расходов и приведет к неоптимальному, с точки зрения эффективности и справедливости, распределению ресурсов. Если этот подход преобладает, то неорганизованные представители бедного населения, скорее всего, преуспеют меньше, чем влиятельные лоббистские группы, представляющие отдельные регионы, отрасли промышленности или другие интересы.

Повышение качества информации, доступной парламенту, и более широкое участие общественности поможет лучше понять компромиссы между разными вариантами расходов и частично компенсировать слабость парламентских функций контроля. Правительство должно предоставлять парламенту и общественности нужную информацию о программах, которые затрагивают бедные слои населения, и о возможных компромиссных решениях на макроэкономическом и отраслевом уровне. Способности членов парламента критически оценивать бюджет можно совершенствовать с помощью обучающих программ, разработанных специально для парламентариев, предоставления им доступа к нужным техническим материалам (размещенным в сети или в парламентских библиотеках) и привлечения опытных специалистов для помощи в оценке бюджета и консультаций. Можно также проводить широкие консультации, чтобы лица, принимающие решения, лучше представляли себе общественные приоритеты (см. раздел 6.4.7).

Гражданское общество Институты гражданского общества, например региональные гражданские организации и родительские комитеты, могут играть значительную роль в бюджетном процессе.

Они могут выполнять ее следующим образом:

• оказывать влияние на лиц, принимающих решения, в определении приоритетов;

• давать отзывы о решениях, связанных с бюджетом;

• сообщать информацию (например о бюджетных ассигнованиях и приоритетах) своим избирателям и обществу;

• контролировать достижение поставленных целей на местном и национальном уровне;

• высказывать свои подозрения о наличии коррупции, а также

• указывать на неэффективность действий и разбазаривание средств на местном уровне.

Чтобы местные организации могли сыграть свою роль в бюджетном процессе, от государственных правительственных чиновников и политических лидеров на местах потребуется установить систему связи с общественностью, чтобы предоставить обществу четкую и своевременную информацию о бюджетном процессе, бюджетных ассигнованиях и полученных результатах. Понадобятся различные средства связи с общественностью, включая программы радио на местных языках и печатные материалы, которые будет легко читать и понимать и в которых как можно меньше используется специальная лексика (см. главу 7 «Участие»).

PublicSpend_je_5 19 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ 6.3 Оценка вариантов расходов Все правительства сталкиваются с большим количеством конфликтующих запросов на ограниченные ресурсы, находящиеся в их распоряжении. Им приходится делать непростой выбор при проведении мер по сокращению бедности. Теоретически правительства должны распределить расходы так, чтобы максимально поднять общественное благосостояние. Хотя оптимальное распределение ассигнований на практике может быть неосуществимо, влияние распределения государственных расходов на бедность часто можно улучшить.

В этом разделе описываются способы повышения качества бюджетного анализа, что поможет упростить разработку стратегий сокращения бедности. Некоторые из предложенных методов требуют значительного объема информации и не могут быть применены во многих странах из-за ее недостатка. Однако основные принципы этих методов, всегда можно применять при анализе и планировании государственных расходов независимо от наличия подробной информации.

Схема, представленная на рисунке 6.2, состоит из нескольких частей, которые описаны ниже.

Предложенный подход проще всего реализуется на отраслевом уровне при оценке отдельных услуг и программ. Требования к информации при проведении всестороннего анализа распределения расходов по отраслям весьма существенны. На практике такое пристальное внимание уделяется только самым большим программам. В последней части этого раздела описано, как правительство должно приступать к работе и принимать решения на основе доступных данных и результатов анализа, параллельно тому, как реализуются улучшения, рассчитанные на более длительный срок.

Три этапа, изображенные на рисунке 6.2, описаны ниже.

Этап 1. Определение оснований для государственного вмешательства.

Одним из оснований является ликвидация неэффективностей рынка, которые приводят к нерациональному распределению ресурсов и вызывают расхождение частных и социальных издержек или выгод.

Государственное вмешательство также может быть оправдано с точки зрения справедливости, если производство товаров и услуг в частном секторе приводит к общественно неприемлемому распределению доходов или значительному неравенству в развитии человеческого потенциала между разными социально-экономическими группами. Результаты диагностики бедности в национальном масштабе, оценки государственных расходов и анализа распределения благ могут информировать лиц, принимающих решения, о том, насколько неравенство по уровню доходов может оправдать меры по перераспределению средств (см. раздел 6.3.1).

Этап 2. Выбор нужного инструмента для ликвидации неэффективностей рынка или улучшения результатов распределения.

Наличие серьезных оснований для государственного вмешательства с целью повлиять на доступ к некоторой услуге еще не означает, что наилучшей ответной мерой правительства будет предоставление продукта или услуги.

На практике случаи неэффективного государственного вмешательства могут встречаться столь же часто, как и неэффективности рынка. В выбор наиболее эффективной ответной меры входит анализ масштаба совместного использования государственных и частных механизмов предоставления услуг или, для целей регулирования, государственного финансирования субсидий и платы, которая взимается с пользователей услуг (см. раздел 6.3.2).

Этап 3. Оценка вариантов расходов.

Если из результатов вышеописанного анализа следует, что некоторые важные услуги должны обеспечиваться напрямую государственным сектором, на следующем этапе нужно выбрать оптимальный способ предоставления этих услуг. Для оценки могут применяться различные методы в зависимости от уровня и типа имеющихся данных, включая анализ эффективности затрат (основанный на измерении ресурсов), анализ по нескольким критериям и анализ с точки зрения общественных издержек и результатов. Хотя анализ с точки зрения издержек и результатов позволяет лицам, принимающим решения, упорядочить параметры расходов на основании данных по чистой приведенной социальной стоимости, которые применимы ко всем отраслям и программам, он гораздо более требователен к данным и качеству анализа, чем остальные методы (см. раздел 6.3.3).

В оставшейся части раздела подробно рассматриваются этапы, предложенные в рамках этого аналитического подхода. В заключительном разделе 6.3.4 приводятся рекомендации по начальным действиям, которые нужно срочно предпринимать, когда данные и время ограничены.

PublicSpend_je_5 20 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы 6.3.1 Определение оснований для государственного вмешательства Анализ целей, на которые должны быть направлены государственные программы, можно начать на уровне отраслей.

От отраслевых учреждений во время периодических проверок государственных расходов или на подготовительных стадиях MTEF потребуется как минимум определить провалы рынка и дефекты в распределении, которые необходимо исправить. В этом разделе описываются основные методы оценки неравномерностей распределения, на устранение которых направлено государственное вмешательство. Это делается на основе рассмотрения уровня предоставления услуги, анализа региональной структуры расходов, анализа выгод, а также результатов оценки программ. Затем анализируются основания для государственного вмешательства с точки зрения результативности для исправления неэффективностей рынка, возникающих при предоставлении общественных благ, экстерналиях и неконкурентных рынках.

Перед тем, как осуществить вмешательство, важно понять причину проблемы, так как это поможет выбрать правильный инструмент для государственной программы.

Расходы на все наиболее значительные программы и проекты должны быть подвергнуты тщательному анализу. Для этого министерствам финансов следует составить средне- и долгосрочную стратегию контроля за государственными расходами и получить ее одобрение у кабинета министров. Эта стратегия должна включать в себя систематический анализ основных существующих и предлагаемых программ, что позволит определить провалы рынка и неравномерность распределения, с которыми необходимо бороться, а также масштаб требуемого перемещения и перераспределения ресурсов. Многие страны приняли такие стратегии и в результате пришли к выводу о необходимости приватизации промышленных и сельскохозяйственных предприятий. Области, требующие значительного перераспределения ресурсов, могут быть определены как в процессе мониторинга государственных расходов, так и на основе расстановки приоритетов.

Рассмотрение проблем неравномерного распределения Определение оснований для государственного вмешательства с точки зрения равномерности распределения особенно важно в контексте ССБ. Диагностика бедности (на основе обзоров домохозяйств или других источников информации) может выявить существенное несоответствие между наличием доступа к услугам и их потреблением для беднейших групп населения. Такие несоответствия могут относиться к бедному населению в целом, только к женщинам или, например, быть особенно характерными для отдельных регионов. Во многих главах, посвященных отдельным отраслям (в особенности образованию, социальной защите, здравоохранению, питанию и демографии), в дополнение к материалу, изложенному в главах о частном секторе и инфраструктуре, приводятся эффективные средства и образцы таблиц, которые могут быть полезны при оценке неравенства в доступе к услугам. Много информации может дать и составление карт бедности. Однако важно рассматривать не только доступ к услугам, который якобы предоставляется домохозяйствам, но и потребление этих услуг, поскольку ограничения со стороны спроса и низкое качество услуг могут воспрепятствовать их потреблению населением, даже если официально эти услуги являются бесплатными.

Для проведения такого анализа потребуются различные данные, такие как (а) данные национальной переписи населения или обследования домохозяйств, содержащего демографические данные и сведения о доходах, и (б) данные о расходах центрального правительства и местных органов власти и о проектах, финансируемых из внешних источников, дезагрегированные по качеству услуг или регионам. Если надежные бюджетные данные отсутствуют или неполны, то для анализа в принципе можно использовать данные о потреблении услуг или обследования конечных пользователей.

Ниже представлены некоторые несложные инструменты, с помощью которых можно оценить, насколько управление государственными расходами способно решить проблемы неравномерного распределения. Они основаны на анализе распределения ресурсов по (a) уровням предоставления услуги, (б) регионам, (в) социально-экономическим группам и (г) методам оценки программ; эти пункты рассматриваются по очереди.

–  –  –

Уровень предоставления услуг Исследования в разных странах показывают, что бедные слои населения в области образования и здравоохранения склонны пользоваться услугами более низкой ступени — то есть начальным, а не высшим образованием, местными клиниками, а не центральными больницами.

Таким образом, на долю бедных приходится основная часть выгод, возникающих из-за расходов на основные услуги. Хотя для разных стран распределение этих выгод различно, можно с достаточной уверенностью сделать вывод, что начальное образование в большей степени ориентировано на бедные слои населения, чем среднее, а среднее, в свою очередь,— в большей степени, чем высшее. Это же можно сказать об услугах местных поликлиник по сравнению с услугами больниц.

Из этого следует, что некоторое понятие о распределении выгод можно составить на основании простого разукрупнения расходов на образование и медицину по уровням предоставления этих услуг. Пример, приведенный в таблице 6.2, показывает, что уровень затрат на одного учащегося, получающего среднее образование, в три раза выше соответствующих затрат для начального образования, а разница среднедушевых затрат между высшим и начальным образованием огромна — 157:1. Разрывы такого рода не являются чем-то исключительным.

Это простое сопоставление говорит о том, что отраслевые расходы следует переориентировать на начальные уровни предоставления услуги, доля которых в обеспечении выгод бедного населения так непропорционально велика. Там, где существует перекос в сторону расходов на высшие уровни услуг в сфере образования и здравоохранения, увеличение бюджетных ассигнований на отрасль в целом может не привести к существенному увеличению объема ресурсов для тех услуг, которые потребляет бедное население. Важно перераспределить ресурсы в сторону начальных уровней услуг, не прибегая к дополнительным вливаниям в отраслевой бюджет, однако такую же важность может иметь разработка программ, расширяющих потребление услуг бедными слоями населения (примеры см. в главе 18 «Здоровье, питание и население» и главе 19 «Образование»).

Естественно, заботясь о проблемах распределения, не следует забывать о необходимости инвестиций в высшие уровни услуг, что способствует повышению квалификации персонала и росту производительности труда, которые, в свою очередь, приводят к ускорению экономического роста и сокращению бедности в среднесрочном периоде.

Региональная структура расходов Существуют значительные различия в уровнях бедности и объеме государственных расходов между разными регионами, а также между сельскими и городскими районами (см. главу 1 «Измерение и анализ бедности»). Анализ государственных расходов по уровням отраслей или анализ совокупного объема государственных расходов на душу населения по регионам часто показывает существенные пространственные различия (см. таблицу 6.3). Региональная структура чистых потоков ресурсов между государственным сектором и остальной экономикой (включая доходы, направляемые местными правительствами центральному) также часто неоднородна.

Региональные различия в объеме государственных расходов могут возникнуть в результате попыток государства стимулировать в краткосрочном периоде рост в некоторых высокопроизводительных областях, чтобы создать стержень для более широкого регионального развития в будущем. Такова, например, логика значительных инвестиций в районы, находящиеся вблизи главных транспортных маршрутов («коридоры развития»), а также в экономическую инфраструктуру (порты, ирригационные сооружения). Однако можно эффективнее снизить бедность, обеспечив более равномерное распределение государственных расходов, особенно для предоставления базовых услуг в беднейших регионах.

–  –  –

Распределение выгод от государственных расходов При анализе распределения выгод можно подробно изучить действующие программы государственных расходов, проведя сравнения распределения выгод от государственных расходов с распределением доходов, чтобы оценить, насколько благотворно эти меры влияют на сокращение бедности. Для измерения доли расходов, получаемых той или иной имущественной группой, можно использовать результаты обследования индивидуумов или домохозяйств. Это можно сделать для любой услуги, предоставляемой государством, хотя традиционные сферы применения этих методов — изучение потребления услуг образования и здравоохранения, а также степени участия в общественных работах.

Анализ распределения выгод состоит из трех этапов (подробнее об этом см.

в примере в техническом примечании F.5):

• Оценка средних издержек (или среднего размера субсидии) предоставления услуги на одного человека на основе данных о расходах. Для вычисления средней выгоды необходимо знание как капитальных, так и текущих затрат, тогда как анализ предельной выгоды требует лишь знания последних.

• Определение среднего размера субсидии для домохозяйств (индивидуумов) на основе использования ими государственных услуг (обычно производится с помощью обзоров домохозяйств).

• Группировка домохозяйств (индивидуумов) и сравнение субсидий для разных групп.

Наиболее распространенным методом группировки является составление квинтилей по доходам и расходам. Для других аспектов анализа можно произвести более детальную группировку населения по региону, полу или этнической принадлежности.

PublicSpend_je_5 24 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы Таблица 6.3. Текущие расходы в здравоохранении (в среднем на одного пациента) для разных регионов Гвинеи в 1994 г. (относительно среднего уровня по стране) Медицинские центры/полиРегион клиники Больницы Конакри (столица) 2,99 1,08 Нижняя Гвинея 0,67 0,80 Средняя Гвинея 0,84 1,34 Верхняя Гвинея 0,88 0,97 Лесные районы 0,61 0,95 В целом по стране 1,00 1,00 Источник: World Bank (1999).

В таблице 6.4 представлены результаты анализа распределения средних выгод в сфере образования для разных стран. В ней показаны государственные расходы для различных уровней образования — начального, среднего и высшего, а также доля населения из верхнего и нижнего квинтилей в общем объеме расходов на каждый уровень. Группа с наибольшими доходами получает непропорционально большие выгоды от расходов на среднее и высшее образование в основном из-за того, что бедные не имеют достаточного доступа к этим услугам. Хотя доля выгод от начального образования, приходящаяся на беднейший квинтиль населения, не превышает 20% в большинстве выбранных стран, для среднего и высшего образования она еще меньше. Это свидетельствует о том, что для наиболее эффективной помощи бедным необходимо увеличить расходы на начальное образование, и что получающие среднее и высшее образование могут частично возмещать государству затраты на свое обучение.

Данные об анализе распределения выгод могут быть также представлены графически с помощью кривых концентрации (см. техническое примечание F.5) Как свидетельствует анализ распределения средних выгод, разработчики государственной политики могут в меньшей степени принимать во внимание средние выгоды от государственных программ и в большей – распределение предельных выгод от увеличения расходов между различными группами населения. Поскольку государственные программы не направлены на оказание помощи сразу всем группам населения одновременно, среднее и предельное распределение генерируемых ими выгод будет различаться. Иногда первыми выигрывают небедные слои населения, а бедные после, в других случаях бывает иначе. Например, программы общественных работ сначала способствуют повышению благосостояния населения с высокими доходами, а уже затем (и в большей степени) бедного населения. Поэтому программы, которые в настоящее время приносят основные выгоды небедным слоям населения, иногда все равно следует развивать, так как позднее, благодаря повышению расходов, бедные могут выиграть в еще большей степени.

Анализ предельных выгод является наиболее предпочтительным методом оценки государственных программ, так как он позволяет разработчикам экономической политики определить тех, кто выиграет от увеличения расходов (в то время как анализ средних выгод часто скрывает такую информацию). В техническом примечании F.6 приведены примеры расчетов предельных и средних выгод. В случае иммунизации, например, как показано на рис. 6.3, предельная выгода для бедного населения значительно превышает среднюю. (Все цифры даются по отношению к среднему уровню, то есть если число справа от квинтиля равно 1, это означает, что он получает выгоды в той же пропорции, что и население в целом. Пятый квинтиль обозначает верхнюю группу по доходам, первый — нижнюю.) Независимо от того, проведен ли он на основе средних или предельных выгод, анализ распределения выгод не лишен недостатков (см. вставку 6.3). Тем не менее его можно использовать в качестве первого приближения при оценке влияния текущих программ на распределение доходов. Анализ распределения благ помогает определить, какие расходы существенно влияют на бедность в краткосрочном периоде, однако может недооценивать значение некоторых вспомогательных мер (например, обучение преподавателей или совершенствование

–  –  –

Оценка программ Оценка программ является незаменимым средством анализа результатов текущих и прошлых государственных интервенций. Для проведения этого анализа разработана тщательная методология, использующая различные статистические методы, например, контрольные группы (см. главу 3, «Мониторинг и оценка»). Эти методы позволяют сравнить результаты программы государственного вмешательства с гипотетической ситуацией, когда программа вообще не проводилась. При их использовании желательно учитывать качественные данные и данные об участии. Это позволит лучше понять основные процессы и ограничения системы, так как эти данные содержат надежную информацию о влиянии программы на распределение доходов и другие аспекты, связанные бедностью.

Однако во многих странах тщательная оценка программ проводится редко (если вообще проводится), хотя к этой проблеме в каждом отдельном случае нужно подходить индивидуально.

–  –  –

Действительно, даже в странах, выделяющихся в лучшую сторону в этом отношении, полной оценке будут подвергнуты лишь несколько программ общественного развития. Развитие более систематической стратегии оценки ключевых программ является важной частью ДССБ (см. главу 3 «Мониторинг и оценка»).

Рыночная неэффективность как основание для государственного вмешательства Многие типы неэффективности в функционировании рынков делают необходимым вмешательство государства. Экономисты обычно выделяют несколько типов рыночных неэффективностей: общественные блага, экстерналии, товары, потребление которых поощряется государством, и рыночная власть. Все они кратко описываются в этом разделе. На практике наиболее важно бывает оценить масштабы неэффективностей рынка.

Вставка 6.3.

О чем нужно помнить при проведении анализа распределения благ Анализ распределения благ позволяет сделать важные выводы об общественном распределении выгод, появляющихся благодаря предоставлению услуг и выделению средств государством.

Тем не менее он обладает и недостатками:

• При анализе средних выгод издержки на предоставление услуг являются неподходящим заменителем полученных выгод и не учитывают, как доступ к той или иной услуге для разных групп населения может преобразовываться в повышение благосостояния, мерой которого могут быть, например, более высокие доходы.

• Аналогично, уровень государственных расходов может не отражать всех издержек для пользователей данной услуги, так как в эти издержки могут входить выплаты (как официальные, так и неофициальные) лицам, ответственным за предоставление услуги, дорожные расходы и упущенное время, которое могло быть затрачено на производственную деятельность.

• Анализ отдельной программы не позволяет выявить различия в качестве предоставляемых услуг (например, различий в размерах классов в образовательных учреждениях), которые могут присутствовать для разных регионов или групп населения.

• Часто бывает сложно произвести разложение выгод по группам населения. Например, трудно количественно оценить непрямые выгоды от улучшения состояния дорог для групп, имеющих разный доход.

Также следует быть осторожным при интерпретации результатов, так как данный метод отдает предпочтение краткосрочным механизмам по доставке услуг, игнорируя меры по созданию инфраструктуры, рассчитанные на более долгий срок.

Общественные блага являются неконкурентными в том смысле, что использование их одним потребителем не сокращает предложения этих благ для других потребителей. Они также неисключаемы. Никто не может быть отстранен от пользования ими. В результате возникает проблема взимания оплаты за общественные блага (особенно такие, как оборона, правопорядок, здравоохранение), что приводит к тому, что они не могут быть предоставлены частным сектором и должны финансироваться государством (или вообще не предоставляться).

Экстерналии возникают, если действия какого-либо агента (гражданина, фирмы или организации) приносят выгоду или ущерб другим; при этом данный агент не платит и не получает никакой компенсации. В результате отрицательные экстерналии, например, дорожные пробки, приводят к чистому общественному проигрышу. Положительные экстерналии (возникающие, например, при лечении болезней, передаваемых половым путем) являются благами, появившимися благодаря деятельности отдельных личностей и распространяющимися на все общество. Экстерналии возникают при производстве (загрязнение окружающей среды из-за экономической деятельности) и при потреблении (например, если выгоды от улучшения питания и воспитания детей, возникающие как результат предоставления девочкам базового образования, не в полной мере оцениваются семьями). Правительства могут ограничить отрицательные экстерналии (путем налогообложения создающих их агентов или с помощью регулирующих норм) и способствовать созданию положительных (используя субсидии или предоставляя услуги напрямую).

В случае товаров, потребление которых поощряется государством, государственные субсидии могут быть использованы для стимулирования более интенсивного потребления этих товаров. Потребители нередко могут недооценивать значение услуг, как зачастую это происходит PublicSpend_je_5 27 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ с начальным образованием и мерами медицинской профилактики. Например, женщины могут недооценивать значение предродовых осмотров, поскольку у них в это время хватает других забот.

Так же в семьях может невысоко цениться начальное образование для девочек, от которых родители ожидают замужества и рождения детей в достаточно раннем возрасте. Еще одним примером для некоторых стран является использование чистого топлива при домашнем приготовлении пищи. Если потребители недооценивают свои личные выгоды от товаров, потребление которых поощряется государством, в условиях нерегулируемого рынка это приведет к недопроизводству и недопотреблению таких товаров.

Неконкурентные рынки могут возникнуть по различным причинам, например из-за естественных монополий или неодинаковой информированности. Естественные монополии возникают в том случае, когда технические факторы делают невозможным эффективное функционирование более чем одного производителя, что позволяет последнему ограничить выпуск и повысить цены и прибыль. Этот аргумент исторически использовался для оправдания государственной монополии на предоставление жилищно-коммунальных услуг (таких как электричество или городское водоснабжение), хотя продажа лицензий на конкурентном рынке и регулирование работы частных предприятий также является разумной альтернативой (см. главы 20-25, посвященные частному сектору и инфраструктуре). Рыночная власть может возникать и при наличии многих производителей, если потребители несут большие издержки от смены поставщика услуг. Такая ситуация может возникнуть вследствие информационных ограничений, когда отдельным потребителям тяжело оценить качество разных поставщиков (например, качество медицинского обслуживания или образования).

Адекватные ответные меры на неэффективности рынка могут использовать государственные расходы вкупе с государственными программами по предоставлению услуг, а могут обходиться без них (см. раздел 6.3.2). В разделе 6.3.4 описывается, как власти могут приступить к оценке приемлемости существующих государственных программ расходов и их последствий, а также выявить случаи чрезмерного и недостаточного финансирования.

6.3.2 Выбор нужного инструмента Наличие неэффективностей рынка или неблагоприятных распределительных результатов не обязательно оправдывает то, чтобы предоставлением услуг, в том числе и бедным слоям населения, занималось государство. На следующем этапе необходимо выбрать нужный инструмент для устранения неэффективности рынка или улучшения распределительных результатов. На рисунке 6.2 в общих чертах проводится различие между тремя типами реакции:

регулирующих мер, мер дохода и налогообложения и государственных расходов (с прямым предоставлением услуг государством или без такового). Однако эти методы не являются взаимоисключающими, и для устранения проблем в результатах распределения могут использоваться их комбинации.

Как правило, разработчики стратегии обычно не обязаны выбирать между государственным или частным предоставлением услуг. Точнее, им необходимо определить подходящий баланс и отношение между этими двумя типами. Правительства должны обеспечить разрешительную среду для предоставления услуг частным сектором, хотя могут потребоваться некоторые меры регулирования для поддержания минимальных стандартов по доставке услуг и обеспечения конкуренции. Если частные и государственные поставщики функционируют вместе, можно предположить, что частные поставщики будут предоставлять услуги выборочно, сосредоточившись на частных или клубных благах (тот факт, что данные блага являются исключаемыми, позволяет частному сектору назначать более высокую цену) и, таким образом, работать с более состоятельными клиентами. Государственный сектор, наоборот, может быть вынужден предоставлять основные виды услуг на всей территории и всем гражданам. Таким образом, потребители могут выбирать между альтернативными вариантами по доставке услуг, если они в состоянии оплачивать услуги частного сектора, привнося элемент конкуренции в сферу доставки услуг.

PublicSpend_je_5 28 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы В оставшейся части данной главы представлен обзор проблем, связанных с выбором инструментов, то есть правомерность регулирующих мер, действий в отношении расходов или доходов государства.

Регулирующие меры. Ответные регулирующие меры могут быть оправданы в различных ситуациях, особенно при наличии рыночной неэффективности. Существуют, например, хорошо развитые стратегии по регулированию монополий. Регулирующие меры могут быть направлены на предоставление потребителям более полной информации, которая должна помочь им при принятии решений. Нормы выбросов в окружающую среду, включающие при необходимости санкции и штрафы, могут быть использованы для уменьшения отрицательных экстерналий и т. д.

Государство должно определить нужную регулирующую роль в сфере предоставляемых частным сектором услуг, которые важны для бедных слоев населения. В главах, посвященных частному сектору и инфраструктуре (например в главе 21 «Энергетика»), показана важность регулирования стандартов. В главе 19 «Образование» описываются типы регулирования частных школ, которые могут принизить роль образования, а также типы регулирования, способные повысить влияние образования на развитие общества.

Меры регулирования доходов государства. С помощью налогообложения можно содействовать или, наоборот, препятствовать определенным видам деятельности. В то же время основной целью системы налогообложения является увеличение государственных доходов с максимальной эффективностью и справедливостью. Существует несколько направлений налоговой реформы, которые представляют собой широкий круг вопросов подробно не рассматриваемых в этой книге. Среди них увеличение прозрачности и определенности, а также проблема уменьшающихся налоговых баз – особенно это касается стран с неустойчивой внутренней ситуацией – и проблемы уклонения от налогов. Некоторые реформы могут привести к сокращению государственных доходов в краткосрочном периоде, например отмена экспортных налогов и налога на сверхзарплаты. В техническом примечании F.4 рассматриваются некоторые проблемы распределения доходной части бюджета.

Государственные расходы. Если подходящим вариантом сочтено выделение средств со стороны государства, остается открытым вопрос, стоит ли проводить программы под государственным руководством или заключать контракты с частным сектором (с коммерческими или некоммерческими организациями). Если решено заключать контракты с частным сектором, важную роль приобретает возможность государственного контроля за выполнением работы.

При оценке альтернативных вариантов поставки услуг можно применять различные критерии, включая относительную эффективность, жизнеспособность возможностей предоставления товаров и услуг частным сектором и доступ бедных слоев населения к услугам частного сектора.

Относительная эффективность. Ее можно оценить, вычислив издержки на единицу товара или услуги в условиях государственной или частной системы. Сравнение частных и государственных поставщиков должно проводиться на конкурентно-нейтральной основе.

Например, можно исследовать затраты на лечение детей, страдающих острыми респираторными заболеваниями, в частных и государственных клиниках. При проведении такого рода расчетов необходимо тщательно учитывать различие в качестве предоставляемых услуг и описывать полные затраты по предоставлению услуг, включая необходимую долю административных и фиксированных капитальных накладных расходов для устранения любого вида скрытых субсидий на государственное предоставление услуг. Различие в затратах частного и государственного сектора может быть обусловлено различными эффектами кредитных или кадровых ограничений среди частных и государственных организаций. Например, для частного сектора проблема кредитования может стоять острее, нежели для государственных организаций, тогда как государственный сектор чаще сталкивается с кадровыми ограничениями при поиске, найме и увольнении служащих.

Возможности частного сектора по производству товаров и услуг. Должна быть оценена возможность и желание частного сектора предоставить товары и услуги требуемого уровня и готовность обеспечить их нужное распределение. Одним из индикаторов производительности PublicSpend_je_5 29 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ частного сектора является степень участия в данной отрасли или связанных отраслях. Однако текущая ситуация может быть обманчива, если регулирующая среда препятствует частному предоставлению услуг или государственное предоставление услуг вытесняет частных поставщиков. Также может оказаться полезным выяснить уровень прибыли, необходимый для входа частного поставщика на рынок, с учетом страновых и отраслевых рисков.

Доступ бедных слоев населения к услугам частного сектора может быть ограничен. Важно учесть возможный дефицит услуг при предоставлении их частным сектором отдаленным и бедным группам населения. Даже если частные поставщики имеют очевидное преимущество по затратам, они будут стремиться «снимать сливки», предоставляя услуги в более богатых, городских и наиболее заселенных районах. Это связано с тем, что издержки по предоставлению услуг в этом случае ниже, чем в при предоставлении тех же услуг в более бедных и отдаленных районах. Регулирование тарифов государством приведет к тому, что частный сектор не будет предоставлять свои услуги в районах, требующих высоких затрат, например в сельских районах.

Такие виды государственного вмешательства, как субсидии или контракты на предоставление услуг, могут гарантировать охват всех районов. Возможно, субсидирование частного предоставления услуг, даже при наличии проблем с реализацией потребительских субсидий, будет эффективнее для бедных по сравнению с предоставлением услуг государством в районах, требующих высоких затрат.

Когда частные поставщики пользуются явным преимуществом в отношении затрат, можно также учесть возможность заключать выборочные контракты на поставки услуг частными производителями. Конкуренция, однако, не обязательно имеет положительное влияние на качество услуг, предоставляемых государством. Это особенно верно, если число квалифицированных работников, например врачей или учителей, ограничено, а частный сектор имеет возможность выплачивать таким специалистам премии. Таким образом, способность государственного сектора по предоставлению населению основных видов услуг скорее всего будет ослаблена, так как квалифицированные специалисты, привлеченные более высокими окладами, перейдут работать в частный сектор в процветающих районах. Хотя конкуренция может обеспечивать потребителям возможность выбора, она может породить серьезные проблемы с точки зрения равенства и благосостояния.

Любые контракты на предоставление услуг с частными поставщиками должны оговаривать количественные и качественные свойства товаров и услуг, приобретаемых у частного сектора.

Такие контракты должны быть в значительной степени гибкими для того, чтобы учитывать последующие изменения без возникновения карательных последствий. Подводя итог, следует отметить, что государственный сектор играет важную роль, осуществляя эффективный контроль и надзор за предоставлением услуг.

6.3.3 Оценка вариантов расходования средств Если государство приняло решение о вмешательстве, необходимо выбрать одну из многочисленных программ, потенциально направленных на достижение одних и тех же целей.

В качестве руководства для такого выбора существуют различные методы, включающие анализ эффективности затрат, анализ по нескольким критериям и анализ затрат и результатов.

Наилучшим подходом был бы полный анализ затрат и результатов, который описывается ниже, хотя он может крайне много потребовать от исследователя, особенно в отношении данных. По крайней мере, должна быть возможность провести базовую оценку затрат и результатов для всех основных программ согласно тому, как это описывается в данном разделе.

Анализ эффективности затрат Анализ эффективности затрат не используется для оценки выгод или количественного измерения экстерналий. Вместо этого определяется цель или желаемый результат, а альтернативные виды вмешательства оцениваются и ранжируются только на основе затрат. Это позволяет лицам, принимающим решения, сравнивать затраты для альтернативных видов вмешательства, имеющих одинаковые цели. Однако анализ эффективности затрат не измеряет PublicSpend_je_5 30 April 26, 2002 Глава 6 – Государственные расходы действительную значимость конечных выгод и не может быть использован для сравнения программ, направленных на достижение различных результатов.

Данный метод широко применялся в сфере здравоохранения, где в качестве критерия эффективности использовались затраты на год здоровой жизни (англ. название - DALY). На основе этих данных в Отчете о всемирном развитии в 1993 г. (Всемирный банк, 1993) проранжированы услуги здравоохранения по эффективности затрат. Аналогичные вычисления проводились в большинстве стран, входящих в Организацию по экономическому сотрудничеству и развитию, и в некоторых развивающихся странах (см. главу 18 «Здоровье, питание и население»).

Показатели эффективности затрат могут быть использованы для обоснования приоритетов в вариантах расходования средств во всех отраслях. Однако это подразумевает определение подходящего показателя для оценки конечных выгод, применимого для всего диапазона предоставляемых услуг. В сфере образования, например, уровень грамотности может служить подходящим показателем оценки конечных выгод для начального образования, но его нельзя использовать для среднего, высшего или профессионального образования. Когда нет возможности точно определить подходящие показатели оценки конечных выгод, их можно заменить показателями оценки произведенных продуктов и услуг, хотя они обычно различны для различных программ и, таким образом, имеют более узкое применение. Например, затраты на начальное школьное образование могут применяться только в качестве параметра оценки эффективности затрат для анализа альтернативных видов вмешательства, направленных на начальное образование.

Анализ по нескольким критериям.

Анализ по нескольким критериям более гибок, однако в нем отсутствует техническая строгость. Он подразумевает определение серий оценочных критериев, которые, как правило, отражают политические цели или требуемые результаты, и приписывает некоторый вес каждому из критериев. Альтернативные виды вмешательства оцениваются с помощью каждого критерия, основанного на ожидаемом результате каждого вмешательства. Каждой составляющей альтернативы приписывается некоторое оценочное значение, затем эти значения умножаются на веса и суммируются для каждого вида вмешательства. Могут применяться разные методы оценки для согласования количественных и качественных сведений.

Несомненно, такой метод имеет ограничения.

• Выбор критериев и относительных весов не основан на каких либо фундаментальных принципах и при желании может быть изменен.

• Оценка качественных критериев может быть произвольной.

• Критерии могут перекрываться и приводить к двойному счету.

В то же время, данный метод содержит ряд преимуществ по сравнению с другими.

• Оценочные критерии и их веса позволяют явным образом учитывать цели программ сокращения бедности при оценке конкурирующих видов вмешательства.

• Данный метод может использоваться на различных уровнях правительства одновременно, так как критерии, веса и оценочные значения могут определяться посредством консультаций с экспертами, лицами, принимающими решения, обществом и заинтересованными сторонами.

• Могут быть использованы количественные и качественные данные, что позволяет рассматривать экстерналии, которые упускаются при применении других методов.

• Данный метод сравнительно дешев для реализации и не обязательно требует значительного объема информации.

Этот метод может служить только в качестве первого приближения для лиц, принимающих решения. Однако он может значительно помочь в понимании относительной важности различных целей экономической политики и их влияния на варианты государственного вмешательства.

PublicSpend_je_5 31 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ Особенно полезен он в качестве инструмента для совместных и консультационных задач (см. вставку 6.4) Качественные критерии можно оценить количественно, а затем использовать для различных целей. Примером таких критериев могут служить управленческие возможности родительских комитетов. Аналогично, этот метод может быть использован на уровне экономической политики в целом для оценки, например, вариантов политики с помощью таких критериев, как затраты, влияние на снижение преступности и общественное участие. Межотраслевое применение, однако, проблематично, так как оценочные критерии чаще всего тяготеют к конкретной отрасли, хотя общие для всех отраслей критерии, такие как уровень занятости и генерирование дохода, применяются к фондам по борьбе с бедностью.

Анализ общественных затрат и результатов Анализ затрат и результатов позволяет лицам, принимающим решения, определить, превышает ли чистая приведенная социальная стоимость отдельного государственного вмешательства его дисконтированные общественные издержки, оправдывая, таким образом, финансирование этого вмешательства. После этого можно оценить относительные преимущества различных вариантов расходования средств, основываясь на их вкладе в общественное благосостояние. Анализ затрат и результатов представляет собой мощный инструмент для проведения анализа – он позволяет оценивать варианты расходования средств в государственном секторе в целом и определять распределение затрат и выгод от государственных расходов за разные периоды времени. Однако он сопряжен с рядом методологических сложностей, включая оценку выгод, полученных от государственного вмешательства.

Поскольку анализ общественных затрат и результатов хорошо зарекомендовал себя в качестве инструмента для анализа государственных расходов и описывается в большинстве государственных справочников и многих вспомогательных материалах, читатель без труда сможет найти подробные рекомендации по вопросам методологии. Здесь же обсуждаются только ключевые вопросы его применения к анализу государственных расходов, направленных на улучшение жизни бедного населения; эти вопросы рассмотрены ниже.

Оценка выгод. Основной принцип анализа общественных затрат и результатов состоит в том, что выгоды, полученные от определенного вида деятельности, должны быть оценены таким образом, чтобы их можно было сравнить с соответствующими затратами. Несмотря на то, что этот принцип легко применяется к денежным трансфертам, при оценке выгод и услуг, выраженных в натуральном виде, возникают затруднения, поскольку в этом случае нужно использовать вмененную стоимость. Все, что говорилось выше об оценке выгод при проведении анализа распределения выгод, остается в силе.

Можно рассматривать эту проблему в двух направлениях. Во-первых, можно оценить сумму, которую индивидуумы будут готовы платить за некоторую услугу, выявляя предпочтения, которые обнаруживаются через их поведение, или используя обследования для определения условной оценки услуг. Хотя данные методы и имеют ряд методологических трудностей, они широко используются в здравоохранении. Во-вторых, можно вывести стоимостную выгоду, используя другую рыночную информацию, и получить цену-заменитель. Выгоды от образования обычно измеряются дисконтированной нормой отдачи от более высоких заработков, полученных индивидуумами благодаря наличию образования. Можно применить аналогичный подход для здравоохранения, где издержки, связанные со смертью или болезнью индивидуума, измеряются упущенными вследствие этого заработками или производительностью.

Данный подход также обладает некоторыми недостатками: (а) упущенный заработок несомненно является неадекватной мерой стоимости жизни или хорошего здоровья индивидуума, а доход также может быть неадекватной мерой личных выгод, полученных от образования, особенно среди бедных слоев населения; (б) целый ряд переменных, которые могут играть важную роль при определении уровня заработка индивидуумов и уровня использования услуг, упускается из виду; (в) при оценке выгод данный подход не принимает во внимание различия в качестве услуг. Неустранимые сложности в оценке выгод приводят к тому, что некоторые совсем отказываются от решения этой проблемы и вместо этого сосредотачивают внимание на отдельных

–  –  –

результатах государственного вмешательства, таких как эффективность затрат и анализ по нескольким критериям.

Обращение к вопросам равенства. Использование таких параметров, как «готовность платить» или других оценок выгоды, основанных на доходе, приведет к получению более высоких значений для выгод, получаемых группами населения с высокими доходами, по сравнению с доходами бедных слоев населения. Можно провести корректировку оценки выгод с помощью весов распределения, которые увеличат относительную значимость выгод для бедного населения.

Однако выбор подходящих весов достаточно субъективен.

–  –  –

Рассмотрение экстерналий. Вышеописанные методы оценки выгод применяются к выгодам, полученным непосредственными потребителями услуг. Они не учитывают экстерналии, вызванные государственными услугами, такими как образование, которые нужно оценить и измерить для включения в оценки финансовых выгод. Такие оценки обычно имеют малую практическую ценность или могут быть выполнены только при попытке оценить, например, PublicSpend_je_5 33 April 26, 2002 Том 1 – Основные методы и вопросы разработки ССБ этические и общественные ценности, привитые детям в процессе обучения, или выгоды от улучшенного ухода за ребенком. Таким образом, при использовании стандартных методов оценки выгод, описанных выше, весьма вероятна недооценка полных выгод от государственного предоставления товаров и услуг. Это оказывает серьезное влияние на сравнение частного и государственного предоставления услуг, когда оценивается относительная эффективность.

Частный сектор не учитывает экстерналии при планировании услуг. Следовательно, частные производители могут поставлять услуги в объеме ниже оптимального с точки зрения общества, поскольку они не принимают во внимание дополнительные издержки или выгоды от экстерналий.

Оценка государственных фондов. При проведении анализа затрат и результатов необходимо учитывать финансовые и альтернативные издержки. В принципе, они включают издержки, связанные с государственными фондами. Финансовые издержки программы могут быть определены с помощью издержек заимствования, например преобладающей ставки процента по государственным облигациям. Чаще всего они будут значительно ниже альтернативных издержек по использованию ресурсов частным сектором. С другой стороны, существуют издержки, связанные с экономическими искажениями при налогообложении, используемом для увеличения государственных доходов и финансирования государственных услуг. Browning (1987) установил, что теневая цена, или альтернативные издержки, по государственным фондам в США находится в диапазоне от 1,1 до 1,5. Для развивающихся стран цифры, скорее всего, будут намного выше (это зависит от налоговой системы). Если теневая цена установлена на уровне 1,4, из этого следует, что государственное вмешательство должно обеспечить норму доходности выше 40 процентов, чтобы оправдать введение дополнительных налогов, необходимых для финансирования государственных расходов. При наличии трудностей, связанных с возникновением искажений, теневая цена скорее всего применяться не будет. Тем не менее для лиц, принимающих решения, при оценке государственных вмешательств важно учитывать издержки, которые государственные расходы накладывают на общество.

Для анализа затрат и результатов нужна информация о налогах. По этой причине данный метод чаще всего используется для оценки отдельных программ и проектов, в которых издержки и выгоды могут быть определены количественно. Несмотря на технические трудности, при анализе структуры совокупных и отраслевых расходов можно использовать основные принципы анализа затрат и результатов.



Pages:   || 2 |
Похожие работы:

«О ТКРЫ ТО Е АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩ ЕСТВО СТРАХОВОЕ ОБЩ ЕСТВО ГАЗОВОЙ П РО М Ы Ш Л ЕН Н О СТИ УТВЕРЖДАЮ ПРАВИЛА СТРАХОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННЫ Х УСТРОЙСТВ 13 января 2003 г. с изменениями и дополнениями, утвержденными Приказами от 29.09.2003 № 212, от 29.09.2006 № 454, от 15.08.2008 № 348, от У /...»

«УДК 681.3 И.Н. ОКСАНИЧ КВАЗИПРОИЗВОЛЬНЫЕ ЗАПРОСЫ К БАЗАМ ДАННЫХ И ИНФОРМАЦИОННАЯ МОДЕЛЬ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ Abstract. The different types of queries by user-analyst to the thematic database are discussed. A technology of creation system for constructing of quasi-arbitrary user queries is propo...»

«Хадисы Сахих Муслим Об устрашении в адрес измышляющих ложь о Посланнике Аллаха, 1. Али, пусть будет доволен им Аллах, произнося проповедь, говорил: Посланник Аллаха, произнес: Не говорите лжи обо мне, потому что тот, кто лжет обо мне входит в Огонь.2. Анас Ибн Малик сказал: Мне не позволяет сообщить вам многие ха...»

«А. Ю. Сорокин, «И. Л. Солоневич и И. А. Ильин о правящем слое послебольшевицкой России» Результаты каждого правительственного мероприятия зависят не только от идеи, вложенной в это мероприятие, сколько от того исполнительного аппарата, который будет это мероприятие проводить в жизнь на местах. Исполнительный ап...»

«Алгоритм сравнения отпечатков пальцев на основе поиска максимального пути в графе А. В. Поляков, И. М. Ковалев В статье представлен новый алгоритм верификации отпечатков пальцев на основе поиска максимального пути в графе. Центральной идеей данного подхода явл...»

«Теория. Методология © 2000 г. Ю.Л. КАЧАНОВ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ЭМПИРИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ СОЦИОЛОГИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ КАЧАНОВ Юрий Львович доктор философских наук, главный научный сотрудник Института социологии РАН. Парадокс социологии заключается в том, что несоциологическое, необъективи...»

«ПОМЯНИ, ГОСПОДИ Священнослужителей, пострадавших в годы гонений на веру Христову священника Абакумов Василий Григорьевич, 1866 г. р., уроженец с. Зимогорье Василия Валдайского у. Новгородской губ., русский, бе...»

«Руководство пользователя ВАЖНО! Пожалуйста, внимательно прочитайте данное руководство перед подключением микшера к сети в первый раз. © Harman International Industries Ltd. 2007 Все права защищены Некоторые...»

«ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ НАУЧНЫХ ШКОЛ В СОЦИОЛОГИИ Лапина С.В., Академия управления при Президенте Республики Беларусь Анализ науковедческой литературы по проблемам формирования и функцио...»

«Библиотека делового человека Лекс Купер Креатив на 100%. Как развить творческое мышление «АВ Паблишинг» Купер Л. Креатив на 100%. Как развить творческое мышление / Л. Купер —...»

«Первые шаги © 1998 г. Д.В. КАЛАШНИКОВ ПЕРЕГОВОРНЫЙ МЕТОД УПРАВЛЕНИЯ КОНФЛИКТОМ КАЛАШНИКОВ Дмитрий Васильевич аспирант Республиканского центра гуманитарного образования (Университет) В западной социологии выделяется несколько подходов при анализе конфликта. Одни считают его стимулом социального сознания и разновидностью со...»

«I Oрганизационно-методический раздел 1. Цель курса Сформировать системное представление о сущности, структуре, функциях и многообразии документов, систем документации, составляющих основу документной ком...»

«Джонатан Страуд Кричащая лестница Серия «Агентство «Локвуд и компания»», книга 1 Текст предоставлен издательством http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=8511104 Джонатан Страуд. Кричащая лестница: Эксмо; Москва; 2015 ISBN 978-5-699-76077-0 Аннотация Меня зовут Люси Карлайл, и я работаю в аг...»

«Экосистемы, их оптимизация и охрана. 2014. Вып. 11. С. 131–137. УДК 639.111.7:74.639.1.091 (477.75) ДИНАМИКА ЧИСЛЕННОСТИ КОСУЛИ ЕВРОПЕЙСКОЙ, ЗАЙЦА РУСАКА, И ХИЩНИЧЕСТВО ГОРНО-КРЫМСКОЙ ЛИСИЦЫ В КАРАДАГСКОМ ПРИРОДНОМ ЗАПОВЕДНИКЕ Ярыш В. Л.1, Антонец Н. В.2, Балалаев А. К.3, Иванов С. П.4 Карадагский природный заповедник, Феодосия Днепровско...»

«Годівля тварин та Збірник наукових № 4 (44) технологія кормів праць ВНАУ 2010 УДК 636.2.085.52 Цай В.П., Карелин В.В. Сергучев С.В., Радчикова Г.Н. РУП «Научно-практический центр Национальной академии наук Б...»

«Приказ Банка России от 01.11.1996 N 02-400 (ред. от 11.04.2000) О введении в действие Положения О совершении кредитными организациями операций с драгоценными металлами на территории Российской Федерации и порядке проведения банковских операций с драгоценными металлами (вместе с Положением., утв. Банком Рос...»

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ АВТОНОМНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ СРЕДНЯЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ШКОЛА № 1 Амурская область, город Зея, улица Ленина, дом 161; телефон 2-46-64; Е-mail: shkola1zeya@rambler.ru СОГЛАСОВАНО УТВЕРЖДЕНА Заместитель директора по...»

«ЭВОЛЮЦИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ МЕЖПОЛУШАРНОЙ АСИММЕТРИИ _ Глава 1 РОЛЬ БИЛАТЕРАЛЬНОЙ СИММЕТРИИ В ПРОГРЕССИВНОЙ ЭВОЛЮЦИИ НЕРВНОЙ СИСТЕМЫ И ПЛАСТИЧНОСТИ ПОВЕДЕНИЯ БЕСПОЗВОНОЧНЫХ. ПЕРЕХОД ОТ СИММЕТРИИ К АСИММЕТРИИ. Карась А.Я. Все животные разделяются на два больших подцарства: одноклеточные и многоклеточ...»

«1. Цели и задачи дисциплины Цель, задачи дисциплины, ее место в подготовке магистра (с учетом требований ФГОС) 1.1. Целью изучения дисциплины является приобретение студентами знаний о формировании и последующей эволюции денежной и кредитной систем России, в...»

«РУБИНА Наталия Викторовна Диагностика развития изобретательского мышления на основе методов ТРИЗ. Диссертационная работа на соискание звания Мастер ТРИЗ Научный руководитель: Мастер ТРИЗ Федосов Юрий Игорьевич Санкт-П...»

«1 Отчет о результатах контрольного мероприятия «Выборочная проверка установления оплаты труда руководителям дошкольных и общеобразовательных муниципальных учреждений города Курска» (утвержден предс...»

«В.В. ВАРЧУК СОЦИОЛОГИЯ ПРАВА — ОТРАСЛЬ СОЦИОЛОГИИ Варчук Василий Васильевич — доктор философских наук, профессор кафедры философии и социологии Академии МВД России. Социология права — междисциплинарная сфера научного знания. В нашей стране практически нет специа...»

«СТЕРЕОТИП И СОЦИАЛЬНАЯ УГРОЗА КАК ФАКТОРЫ ВОСПРИЯТИЯ ИММИГРАНТОВ РУССКИМИ1 С. А. Щебетенко, М. В. Балева, Д. С. Корниенко Ключевые слова: восприятие иммигрантов, социальная угроза...»

«УДК 801 ЭВРИСТИЧЕСКИЕ И КРЕАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ РУССКОГО ЯЗЫКА © 2014 А. Т. Хроленко профессор, докт. филол. наук, профессор каф. русского языка e-mail khrolenko@hotbox.ru Курский государственный университет Обсуждаются познавательные возможности языка, его роль в процессе мышления, выразительные особенности русского языка в оценке...»

«Эдварду де Боно и всем гениям креативности. Филип Котлер Трем главным женщинам моей жизни: моей матери Тойе, моей жене Марии дель Мар и моей дочери Бланке. Фернандо Триас де Бес PHILIP KOTLER FERNANDO TRIAS DE BES Lat...»

«Рисуночные методики «Новая Реальность» Рисуночные методики / «Новая Реальность», 2013 ISBN 978-5-457-89890-5 В методических рекомендациях кратко излагаются теоретические и практические основы понимания символов изображения (рисунков). Вперв...»

«ЛИТЕРАТУРНОЕ ЧТЕНИЕ 1-4 классы Л. Ф. Климанова, М. В. Бойкина Пояснительная записка Программа разработана на основе Федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования, Концепции духовно-нравственного развития и воспитания личн...»

«Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение средняя школа пос. Озерки муниципального образования « Гвардейский городской округ»» 238224, Российская Федерация, Калининградская область, Гвардейский район, тел.: 8 – 401 –...»

«ФИЗИЧЕСКАЯ РАБОТОСПОСОБНОСТЬ И СЕРДЕЧНО-СОСУДИСТАЯ СИСТЕМА ПЛОВЦОВ В РАЗЛИЧНЫЕ ПЕРИОДЫ ГОДИЧНОГО ЦИКЛА ПОДГОТОВКИ Т.И. Величко, И.В. Лоскутова, Ю.Н. Аверьянова Тольяттинский государственный университет, г. Тольятти, Россия tivelichko@mail.ru Аннот...»





















 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.