WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |

«Март 2014 года ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Инструментарий обеспечения неподкупности Март 2014 года Данная работа ...»

-- [ Страница 1 ] --

Март 2014 года

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

www.cleangovbiz.org

Инструментарий обеспечения

неподкупности

Март 2014 года

Данная работа публикуется по инициативе Генерального секретаря ОЭСР. Приведенные здесь

мнения и аргументы не являются официальной позицией и не обязательно отражают воззрения

Организации или правительств стран-членов.

Настоящий документ и приведенные в нем карты не ограничивают статуса или суверенитета какойлибо территории, а также не затрагивают вопроса международных границ и названия любой территории, города или местности.

© ОЭСР, 2014 ОЭСР разрешает использование данного материала в некоммерческих целях. С запросами относительно использования с коммерческими целями или перевода данного материала обращайтесь по адресу: cleangovbiz@oecd.org.

Инструментарий обеспечения неподкупности, разработанный в рамках инициативы CleanGovBiz:

специальное средство практического содействия обеспечению честности и неподкупности Гражданские волнения по всему миру, начиная с «Арабской весны» и заканчивая «Захвати Уолл-стрит», равно как и акции протеста – от Индии и Испании до Бразилии и России, – говорят о том, что терпение граждан подходит к концу, и они более не желают мириться с несправедливостью и коррупцией. В то же время, жесткие бюджетные ограничения, связанные с экономическим кризисом, не позволяют правительствам и корпорациям и далее попустительствовать непроизводительной растрате средств вследствие коррупции. Настало время активизировать работу по обеспечению профессиональной этики, честности и неподкупности на международном уровне. Исправление ошибок и возрождение доверия во всем мире – не только наш моральный долг, но и экономическая и политическая необходимость.



Коррупция признана одной из главных проблем современности, препятствующих экономической устойчивости, политическому и социальному развитию, и это в равной степени касается стран с развивающейся, переходной и развитой экономикой. Взяточничество, казнокрадство, непотизм и скупка государства – все это ведет к удорожанию предпринимательской деятельности и подрывает основы добросовестного государственного управления. Для противодействия коррупции во всем ее многообразии, ОЭСР и другие международные организации, такие как ООН, Всемирный банк и ФАТФ, а равно и неправительственные организации – например «Трансперенси Интернешнл», ВЭФ и ИПДО – разработали ряд действенных инструментов и средств.

Сегодня, чтобы способствовать фактическим переменам и успешному продвижению по пути обеспечения неподкупности, нам необходима комплексная и всесторонне согласованная методика противодействия коррупции. Коллектив инициативы CleanGovBiz, осуществляемой под руководством ОЭСР, разработал «Инструментарий обеспечения неподкупности», в рамках которого впервые удалось объединить наиболее значимые инструменты борьбы с коррупцией и обеспечения неподкупности в единую систему и тем самым создать практическое руководство по оптимальным мерам противодействия коррупции в различных областях политики.

«Инструментарий обеспечения неподкупности» – это единственное в своем роде специальное средство, призванное помочь власти, бизнесу и гражданскому обществу в борьбе с коррупцией и укреплении честности и неподкупности.

Например, правительство может использовать «Инструментарий» для оценки достоинств и недостатков своей правовой, административной и экономической системы, прибегнув к помощи экспертов ОЭСР для проведения мониторинга соблюдения профессиональной этики. Такой мониторинг помогает определить приоритетные реформы, необходимые для укрепления надежности систем управления, успешного предотвращения, выявления и пресечения коррупции.





Инициатива CleanGovBiz является для ОЭСР стратегическим приоритетом, и мы с партнерами продолжим совместную работу над практическим укреплением профессиональной этики, честности и неподкупности на волне роста международного гражданского активизма. Мы знаем, что с коррупцией надо чтото делать, и у нас есть для этого необходимые инструменты. А теперь пришло время шагнуть вперед и помочь людям эффективнее их использовать. Путь будет нелегким, но дело того стоит!

Содержание Содержание

Предисловие

НАДЕЖНЫЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

Политика в области нормативного регулирования: оптимизация управления

Политика в области конкуренции: поддержка эффективности и надежности рынков

Государственное управление финансами: обеспечение прозрачности бюджета

Сотрудничество в области развития: укрепление функциональных систем государства

ЭФФЕКТИВНАЯ ПРОФИЛАКТИКА

Честность и неподкупность в государственном секторе: эффективное оказание государственных услуг

Государственные закупки: предотвращение непроизводительных трат

Налоговая прозрачность: введение единых всеобщих правил...... 140 Экспортные кредиты: предупреждение и обнаружение подкупа.. 160 Лоббизм: влияние на принятие решений без ущерба для прозрачности и честности

Предисловие

НАДЕЖНЫЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

Политика в области нормативного регулирования: оптимизация управления

Политика в области конкуренции: поддержка эффективности и надежности рынков

Государственное управление финансами: обеспечение прозрачности бюджета

Сотрудничество в области развития: укрепление функциональных систем государства

ЭФФЕКТИВНАЯ ПРОФИЛАКТИКА

Честность и неподкупность в государственном секторе: эффективное оказание государственных услуг

Государственные закупки: предотвращение непроизводительных трат 113 Налоговая прозрачность: введение единых всеобщих правил.......... 139 Экспортные кредиты: предупреждение и обнаружение подкупа........ 157 Лоббизм: влияние на принятие решений без ущерба для прозрачности и честности

Честность и неподкупность в деловом секторе: развитие более чистых производств

Усиление влияния гражданского общества

БЫСТРОЕ ОБНАРУЖЕНИЕ

Налоговое администрирование: обнаружение признаков коррупции.. 234 Защита информаторов: поощрение разоблачителей

Журналистские расследования

ЖЕСТКОЕ ПРЕСЕЧЕНИЕ

Уголовная ответственность за взяточничество и обеспечение неотвратимости наказания

ОТРАСЛЕВЫЕ ПОДХОДЫ

Честность и неподкупность в водной отрасли: Обеспечение подотчетности, прозрачности и участия...... Error! Bookmark not defined.

МОНИТОРИНГ СОБЛЮДЕНИЯ НОРМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ........ Error!

Bookmark not defined.

Механизм применения инструментария..... Error! Bookmark not defined.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Предисловие "Инструментарий обеспечения неподкупности» – не имеющее аналогов средство, которое помогает правительствам активизировать работу, направленную на борьбу с коррупцией, и повсеместно повысить уровень честности и неподкупности.

«Инструментарий» объединил в себе существующие инструменты и средства, относящиеся к множеству различных областей политики, равно как и справочные материалы, посвященные методам противодействия коррупции в соответствующих областях. Он способствует осуществлению комплексного подхода к борьбе с коррупцией, необходимого для повышения эффективности деятельности правительства, честности и неподкупности в деловом секторе, прозрачности взаимодействий государства и граждан.

«Инструментарий обеспечения неподкупности» создан коллективом CleanGovBiz – инициативы ОЭСР по комплексному противодействию коррупции, толчком к осуществлению которой послужило принятие «Декларации о правомерности, честности и прозрачности при ведении международного бизнеса и заключении финансовых сделок» (PIT Declaration, 2010). В рамках инициативы осуществляется сотрудничество с другими организациями, ведущими борьбу с коррупцией, включая Организацию Объединенных Наций (ООН), Всемирный банк, Группу разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), «Трансперенси Интернешнл», Инициативу прозрачности добывающих отраслей (ИПДО) и Всемирный экономический форум (ВЭФ), а ее цель заключается в том, чтобы помочь правительствам эффективно освоить существующие инструменты и тем самым обеспечить всестороннее и всеобъемлющее противодействие коррупции.

«Инструментарий» предлагает практические рекомендации относительно оптимальных методов решения проблем, связанных с коррупцией, в 15 областях политики, сгруппированные по четырем основным темам: надежное управление, эффективная профилактика, быстрое обнаружение и жесткое пресечение. По каждой из рассматриваемых областей политики «Инструментарий»

предусматривает перечень основных контрольных вопросов, информацию о практической реализации, примеры передового опыта, а также ссылки на соответствующие стандарты, инструменты и ситуационные исследования.

«Надежное управление» подразумевает создание и внедрение надежных правовых, регулятивных и институциональных систем, обеспечивающих функциональность рынков и эффективность государственного управления – что, в свою очередь, означает удовлетворение потребностей граждан и потребителей, а следовательно сдерживает возникновение коррупционных явлений.

«Эффективная профилактика» означает принятие мер по защите, создание систем обеспечения неподкупности и тщательный контроль в зонах повышенного коррупционного риска.

«Быстрое обнаружение» предполагает оказываемое государству содействие в наиболее эффективном использовании существующих институтов и внедрении нового механизма обнаружения очагов коррупции.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

«Жесткое пресечение» включает в себя уголовную ответственность за акты коррупции, обеспечение неотвратимости наказания и возможность возвращения имущества, приобретенного коррупционным путем.

Редакция «Инструментария обеспечения неподкупности» от марта 2014 года, подготовленная для презентации в ходе «Недели честности и неподкупности в ОЭСР», отражает текущее состояние «Инструментария». Текст был исправлен и дополнен; добавлены также главы, посвященные роли гражданского общества и средств массовой информации в деле борьбы с коррупцией. Кроме того, в данной редакции присутствуют структурные изменения: тематическое распределение материала по областям политики дополнено отраслевым принципом, а именно добавлена глава об обеспечении честности и неподкупности в сфере распоряжения водными ресурсами.

«Инструментарий» представляет собой развивающийся инструмент с возможностью внесения дальнейших изменений и дополнений на основе новых теоретических и практических достижений. В нем появятся новые главы, поскольку ОЭСР продолжает накапливать и анализировать опыт в сфере противодействия коррупции, равно как и сотрудничать с организациями-партнерами. Это касается материалов, связанных с судебными системами, возвращением незаконно приобретенных активов и борьбы с легализацией незаконных доходов.

«Инструментарий» издан в печатном виде, а также размещен на нашем сайте www.cleangovbiz.org; материалы подлежат регулярному обновлению.

Мы убеждены, что данная инициатива и «Инструментарий» помогут правительствам эффективнее овладевать существующими инструментами и теснее сотрудничать с гражданским обществом и субъектами частного сектора, и это повлечет за собой значительные перемены к лучшему.

–  –  –

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

НАДЕЖНЫЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Политика в области нормативного регулирования: оптимизация управления Нормативное регулирование, представляющее собой инструменты, которые государство применяет для вмешательства в экономику и жизнь граждан (законы, подзаконные НПА и альтернативные инструменты), играет решающую роль в обеспечении благосостояния экономики и общества. Задача политики в сфере нормативного регулирования – сделать так, чтобы нормативные правовые акты способствовали экономическому росту и развитию, равно как и достижению целей более общего социального характера, таких как общественное благополучие, экологическая устойчивость, уважение к закону. Она связана с необходимостью неизменно обеспечивать обоснованность и высокое качество НПА и систем нормативного регулирования наряду с достижением поставленных целей.

Политика в области нормативного регулирования помогает властным структурам принимать решения на основе объективной информации об объектах, процессах и методах регулирования. Будучи неотъемлемой частью эффективного государственного управления и основой обеспечения неподкупности, регуляторная политика способствует формированию взаимодействия между государством, физическими и юридическими лицами.

Применение такой политики в целях информирования и оптимизации процессов принятия решений и формирования политики государства возможно в нескольких направлениях. Для того чтобы гарантировать качественное всестороннее совершенствование, необходимо использование целого арсенала разнообразных инструментов – использование последовательное и в условиях взаимной поддержки сторон.

Наиболее важными такими инструментами являются оценка воздействия, рассмотрение альтернативных средств регулирования, административное упрощение, обеспечение прозрачности нормативного регулирования и анализ фактических последствий существующих НПА. Управление нормативным регулированием основывается на демократических принципах и предусматривает участие многих сторон, включая законодательную и судебную власть, власти субнационального и наднационального уровня, нормотворчество, связанное с деятельностью частного сектора. Эффективное управление нормативным регулированием позволяет максимизировать влияние регуляторной политики, за счет этого создавая такие инструменты регулирования, которые положительно воздействуют на экономику и общество и отвечают основополагающим целям государственной политики.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Чем активнее применяются процедуры общественного обсуждения и открытого взаимодействия, тем в большей степени политика в области нормативного регулирования способствует обеспечению прозрачности и участию граждан (то есть объектов регулирования) в процессах применения регуляторных полномочий.

Чрезмерная сложность нормативной базы, недостаток прозрачности процессов разработки новых инструментов регулирования, неэффективные методы принудительного исполнения и ненадлежащее их осуществление создают почву для коррупционных явлений, и потому ряд стран наиболее значимую причину для укрепления своей политики в области регулирования видит в минимизации возможностей возникновения коррупции и уменьшении ее отрицательного воздействия на экономику и общество.

Приоритетные вопросы Согласуются ли правовые процедуры и конституционная практика с 1.

принципом верховенства права и способствуют ли они его соблюдению?

Являются ли НПА, процессы и принципы работы регулятивных органов 2.

прозрачными, а информация о них – доступной?

Анализируются ли предлагаемые НПА на предмет определения их 3.

необходимости и эффективности как инструмента достижения законных политических целей?

Обеспечивается ли простота нормативного регулирования и отсутствие 4.

административных барьеров, выходящих за рамки необходимости?

5. Насколько эффективно приспособлены системы контроля и принудительного исполнения НПА к выполнению задач по противодействию коррупции?

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Практическая реализация Создание условий для сопротивления коррупции в политической и деловой среде

1. Согласуются ли правовые процедуры и конституционная практика с принципом верховенства права и способствуют ли они его соблюдению?

Идея верховенства права известна со времен античности. Она лежит в основе любой правовой системы, и в современной интерпретации опирается на разделение власти на ветви – законодательную, исполнительную и судебную.

Основополагающий принцип верховенства права, или законности, состоит в том, что никто из граждан или властных структур государства не может в одностороннем или произвольном порядке изменять его систему правового регулирования или не подчиняться ей. Эффективная стратегия обеспечения честности и неподкупности основывается на авторитетности правовой системы, которая выражается в единообразии функционирования последней и равном правосудии для всех.

Эффективное применение принципа верховенства права подразумевает решение целого ряда проблем, в том числе непосредственно связанных с политикой в области нормативного регулирования, включая прозрачность, определенность и доступность процедур правовой защиты, а также надежный институт апелляционного производства по делам об административных правонарушениях.

Отсутствие механизмов принудительного исполнения и справедливого применения правил и норм подрывает принцип верховенства права и способствует распространению коррупции. Таким образом, законность во многом зависит от эффективности политики в сфере нормативного регулирования.

Принцип верховенства права* «Все лица и органы власти на территории государства, независимо от их принадлежности к государственному или частному сектору, имеют обязанность соблюдать предписания законов, издаваемых открыто, с расчетом на будущее, и столь же открыто применяемых в судах, равно как и право пользоваться преимуществами, которые предоставляются такими законами».

1. Право должно быть доступным, а следовательно максимально понятным, определенным и предсказуемым в применении.

2. Вопросы законных прав и обязанностей в норме должны урегулироваться путем обращения к закону, а не решениями по усмотрению. Свобода усмотрения в норме должна иметь четко определенные пределы, а результаты ее использования – поддаваться разумному обоснованию.

3. Все равны перед законами страны, исключая те случаи, когда различие в применении оправдано различием целей.

4. Закон обязан обеспечивать адекватную защиту фундаментальных прав человека.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

5. Должны быть предусмотрены средства урегулирования гражданских споров, основанных на добросовестных требованиях, которые сторонам не удается разрешить самостоятельно, и такие средства не могут быть сопряжены с чрезмерно высокими затратами или неоправданными задержками. Люди должны иметь возможность обращаться в суд как последнюю инстанцию для установления прав и обязанностей.

6. Министры и публичные должностные лица всех уровней обязаны исполнять предоставленные им полномочия разумно, добросовестно, сообразно целевому назначению и с соблюдением рамок таких полномочий.

7. Государство должно установить справедливые процедуры судопроизводства.

8. Государство должно исполнять свои обязательства, предусмотренные международным правом, будь то в силу договора или международного обычая и практики, которыми руководствуются нации.

* Изложено на основе речи лорда Бингема, «Верховенство права» (The Rule of Law), 6-я лекция сэра Дэвида Уильямса, 16.11.2006 (источник: www.cpl.law.cam.ac.uk).

2. Являются ли НПА, процессы и принципы работы регулятивных органов прозрачными, а информация о них – доступной?

Прозрачность является одним из краеугольных камней эффективного регулирования. Она способствует подотчетности регулятивных органов и правительства, поддерживает доверие граждан к правовой системе, а также повышает степень надежности и доступности нормативного регулирования и его неподверженности воздействию влиятельных заинтересованных лиц.

Прозрачность регулирования обуславливается принятием целого ряда мер, включая стандартизированные процедуры разработки и изменения нормативных правовых актов; контроль и гласность, обеспечивающие отсутствие противоречий в применении НПА регулятивными органами и министерствами; эффективную систему распространения информации и опубликования НПА; доступный стиль изложения, консолидацию и кодификацию; контроль административного усмотрения; эффективные апелляционные механизмы. Открытое оповещение и общественное обсуждение, предваряющие принятие законодательных актов, могут способствовать вовлечению граждан в нормотворческий процесс и повысить качество нормативного регулирования. В этом свете, растущее значение приобретает вклад «электронного правительства» в дело повышения прозрачности нормативного регулирования.

Нормативные правовые акты страны представляют собой ценный источник информации о принципах организации общества (то есть правилах его функционирования) и принятия политических решений. Если физические и юридические лица могут без труда получить доступ к НПА и понять их, а процесс нормотворчества является прозрачным и упорядоченным, это, как правило, ограничивает возможность предъявления произвольных требований со стороны чиновников. Тщательный надзор, контроль качества и оповещение общественности способствуют соблюдению стандартных процедур создания и усовершенствования инструментов регулирования.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Прозрачная система информирования общественности об инструментах регулировании в Швеции В Швеции придается большое значение принципу прозрачности, и эта традиция уходит корнями в XVIII век. Уважение к этому принципу провозглашается на самом высоком уровне: о прозрачности говорится в двух из четырех нормативных актов, которые легли в основу государственной конституции. Открытый доступ к нормативно-правовой информации, общественное обсуждение законопроектов и активно принимаемые меры по упрощению стиля их изложения – вот некоторые из ключевых составляющих системы информирования общественности, обеспечивающей прозрачность нормативной среды в Швеции.

Общественное обсуждение является стандартной частью процесса разработки законопроектов и подзаконных актов. Все принятые нормативные правовые акты Швеции публикуются в единой базе данных с бесплатным доступом через интернет, что делает еще важнее задачу по обеспечению доступности стиля изложения, над которой энергично работает Министерство юстиции. Это включает в себя и работу по внедрению доступного стиля изложения документов в учреждениях ЕС. Свою заинтересованность в реализации данной задачи выразил и парламент: в 2005 году был принят закон, устанавливающий несколько целей политики в области развития национального языка, и в том числе доступный язык нормативно-правовой документации. Позднее, в 2008 году, был принят закон о шведском языке, где, помимо прочего, говорилось, что органы власти должны стремиться к использованию понятных и недвусмысленных формулировок. Для достижения этой цели им предоставляются соответствующие инструктивные материалы.

Источник: Совершенствование регулирования в Европе: Швеция (Better Regulation in Europe:

Sweden), ОЭСР (2010).

3. Анализируются ли предлагаемые НПА на предмет определения их необходимости и эффективности как инструмента достижения законных политических целей?

Инструменты нормативного регулирования, используемые государством, зачастую излишне сложны, а чем сложнее система, тем выше риск сбоя. Хорошее государственное управление подразумевает наличие интегрированных механизмов контроля (таких, как система оценки регулирующего воздействия, или ОРВ), без которых государство не защищено от опасности создания избыточных, ненужных или непродуманных НПА. В результате, некачественное нормативное регулирование потенциально способно исказить изначальные политические цели, открыв перед определенными группами заинтересованных лиц возможности для использования регулирования себе во благо и в ущерб благополучию общества в целом. Такое становится возможным как вследствие конъюнктурного подхода со стороны официальных лиц, так и в силу недостаточной продуманности возможных последствий нормативного акта. Например, бенефициары того или иного НПА могут получить стимул к ведению экономической деятельности, не связанной с

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

созданием материальных ценностей, что может способствовать увеличению их личных доходов, но за счет более широкой социальной группы, поскольку приведет к утрате конкурентных перспектив. В отсутствие системы оценки может быть неверно определена цена, которую придется заплатить обществу или окружающей среде за определенные меры нормативного регулирования, или размер преимущества, предоставляемого избранной группе лиц, и такая ошибка будет обнаружена далеко не сразу.

Оценка регулирующего воздействия Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) одновременно является инструментом и процессом, которые необходимы государственным деятелям, принимающим политические решения, для объективного понимания потребностей и методов регулирования как средства достижения целей государственной политики. Одним из важнейших инструментов регулирования, доступных правительству, является совершенствование фактологической базы нормативного регулирования посредством оценки ожидаемого воздействия новых НПА. Его цель состоит в оптимизации нормотворческих процессов за счет содействия в определении и выборе наиболее эффективных и результативных методов, в том числе инструментов, не принадлежащих к нормативной сфере. Это достигается путем анализа затрат и выгод рассматриваемого НПА и альтернативных средств достижения политических целей, направленного на поиск такого метода, который с наибольшей вероятностью принесет обществу максимальную пользу.

ОРВ следует применять в целях развития конкуренции, благоприятной для улучшения конечного социального эффекта. Включение анализа конкурентной борьбы в состав ОРВ помогает определить вероятную эффективность или неэффективность определенных средств регулирования, равно как и потенциал возможных альтернативных средств, с точки зрения достижения поставленных политических целей с наименьшими затратами для общества и без ограничения конкуренции.

В 1996 году национальные и региональные власти Австралии подписали «Соглашение о принципах конкуренции» (Competition Principles Agreement), которое обязывало правительство проанализировать и, по мере необходимости, пересмотреть все действующее законодательство, ограничивающее конкуренцию (по состоянию на июнь 1996 года). До настоящего времени сохраняется действие обязательств, требующих от властей оценивать все предлагаемые НПА и устранять условия, ограничивающие конкуренцию, за исключением случаев, когда власть может доказать, что ограничение конкуренции принесет пользу обществу в целом (то есть послужит общественным интересам) и необходимо для достижения поставленной цели.

Источники: Обзоры ОЭСР по реформе регулирования: Австралия: На пути к безупречной национальной экономике (OECD Reviews of Regulatory Reform — Australia: Towards a Seamless National Economy), ОЭСР, 2010; Соглашение о принципах конкуренции (Competition Principles Agreement, 1995, по состоянию на 13 апреля 2007 года), Австралийская национальная комиссия по конкуренции (Australian National Competition Council) www.ncc.gov.au.

Эффективно функционирующая система ОРВ может способствовать прозрачности процесса поиска компромисса между положительными и отрицательными последствиями, который является неотъемлемой частью нормотворческой

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

деятельности. Открытый разбор с привлечением широкой общественности показывает, кто в результате воздействия рассматриваемого НПА станет наиболее вероятным выгодоприобретателем и чьи интересы с наибольшей вероятностью пострадают. Ущерб интересам может выражаться в виде повышения рисков или воздействия на окружающую среду. Не меньшую важность имеет рассмотрение возможности достижения политических целей при помощи альтернативных средств, что означает снижение затрат, связанных с нормативным регулированием.

И наконец, независимый анализ деятельности регулятивных органов может способствовать повышению эффективности их работы и обеспечению ее направленности на службу интересам общества, а не отдельных его групп.

4. Обеспечивается ли простота нормативного регулирования и отсутствие административных барьеров, выходящих за рамки необходимости?

Чрезмерно сложные системы нормативного регулирования, создающие излишнее бремя нормативно-правовых требований, способствуют возникновению коррупционных явлений и росту теневой экономики. Существует отрицательная корреляция между показателями качества нормативного регулирования и уровнем коррупции в стране.1 В своих «Руководящих принципах создания качественного и эффективного регулирования» (OECD Guiding Principles for regulatory Quality and Performance) ОЭСР рекомендует правительствам минимизировать совокупное бремя нормативно-правового соответствия как с целью сокращения административных расходов физических и юридических лиц, так и во имя повышения эффективности экономики.

Чем более сложный и ограничительный характер носят нормативные правовые акты, тем выше вероятность того, что государственные служащие с одной стороны и определенные представители частного сектора с другой сумеют их обойти, действуя полузаконными или откровенно незаконными способами. Чрезмерная сложность нормативной базы осложняет обычным пользователям (особенно физическим лицам, частным предпринимателям, малым и средним предприятиям) понимание ее сути, и это позволяет чиновникам проявлять «творческий подход» в своих указаниях тем, кто полностью от них зависит. Отсутствие стандартной формы процедур может способствовать возникновению путаницы и чрезмерной свободы усмотрения, что является потенциальным источником дискриминации и коррупции. Недостаток методических указаний с описанием условий, которые должны соблюдаться в ходе административных процедур, способен отрицательно повлиять на предсказуемость и последовательность функционирования административной системы в целом.

Примером может послужить нормативное регулирование новых коммерческих предприятий (стартапов). Сложный порядок, когда для открытия собственного дела требуется получить лицензии и разрешения от нескольких разных органов, а процедуры и требования к их получению недостаточно определенны, и при этом Для заключений относительно причинной взаимосвязи между коррупцией и качеством нормативного регулирования необходимо больше научных данных.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

процесс в целом затягивается на долгий срок, дает сильнейшую мотивацию прибегнуть к даче взятки ради ускорения процесса. В ряде стран система еще больше усложняется за счет того факта, что для участия в административных процедурах необходимо привлечение дополнительных посредников (например, нотариусов). Иногда те знания, в связи с которыми клиенты пользуются их услугами, относятся не столько к области процедур, сколько к практическим способам избежать задержек и осложнений.

«Проект 30» –обзор административных процедур во Вьетнаме В 2007–2010 годах правительство Вьетнама провело комплексный обзор административных процедур под кодовым названием «Проект 30», цель которого заключалась в упрощении, как минимум, 30% административных процедур и снижении административных расходов на 30% минимум. Одной из задач являлось сокращение коррупционных возможностей во Вьетнаме.

Все административные процедуры и формы подлежали рассмотрению и анализу в целях определения их необходимости, законности и удобства для граждан. По итогам оценки были подготовлены предложения по упрощению соответствующих форм и процедур. Все административные процедуры должны были подвергнуться стандартизации, после чего их описания размещались в национальной базе данных административных процедур.

Упрощение административных процедур коснулось всех 4 уровней государственной администрации, включая субнациональные. Для пересмотра процедур применялась методика «регуляторной гильотины» в сочетании с определением количества затрат на нормативно-правовое соответствие при помощи модифицированной модели нормативного учета затрат. Ответственные органы (министерства, ведомства, правительства провинций) проводили анализ и пересмотр самостоятельно.

В конечном итоге, было упрощено, упразднено или заменено почти 6000 административных процедур.

Источник: Упрощение административных процедур во Вьетнаме: Поддержка конкурентоспособности вьетнамской экономики, борьба с бюрократией (Administrative Simplification in Viet Nam: Supporting the Competitiveness of the Vietnamese Economy, Cutting Red Tape), ОЭСР (2011).

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

5. Насколько эффективно приспособлены системы контроля и принудительного исполнения НПА к выполнению задач по противодействию коррупции?

Регулятивные органы могут сыграть важную роль в сохранении общественного доверия, неподкупности и правопорядка в обществе. Под регулятивными органами понимаются государственные ведомства, несущие главную ответственность за применение нормативных правовых актов (то есть их осуществление, контроль, принудительное исполнение и обеспечение соответствия им), например отраслевые контрольно-надзорные органы в сфере коммунального хозяйства, агентства по охране окружающей среды и так далее. Инспекционная проверка, охватывающая очень широкий ряд областей государственной внутренней политики, от экологии и здравоохранения до социального обеспечения и налоговой сферы, является одним из основных инструментов, благодаря которому регулятивные органы способны обеспечивать во вверенных им областях надежность функционирования, прозрачность, подотчетность и гибкость, не допуская растраты бюджетных средств, мошенничества и коррупции. Будучи действенным политическим инструментом, подобная проверка позволяет регулятивным органам инспектировать и контролировать деятельность подконтрольных им лиц и объектов, удостоверяясь в ее законности, эффективности, соответствии интересам общества или, напротив, в неоправданности, преступности и коррумпированности. Кроме того, предварительные и последующие проверки и контроль, осуществляемые регулятивными органами, повышают уровень соответствия правил и норм и практической осуществимости их принудительного исполнения. А это не только способствует утверждению принципа законности, но и ослабляет действие таких факторов, как неофициальность и нелегальность, признанных основными движущими силами развития коррупции.

Эффективный и инициативный подход к борьбе с коррупцией требует устранения стимулов и возможностей, ее порождающих. В свете этого, контроль в форме регулярно проводимых проверок, основанных на оценке рисков и осуществляемых профессионалами, позволяет с легкостью выявлять системный риск и недостатки, из которых проистекают существенные возможности для растрат, мошенничества и коррупции. Кроме того, надежные, хорошо обученные и квалифицированные инспекторы способны в своих отчетах предложить комплексные и действенные решения выявленных ими проблем. Они извещают компетентные государственные органы (например, прокуратуру) о выявленных случаях мошенничества, взяточничества и коррупции и привлекают лиц, вовлеченных в коррупцию, к суду.

Это препятствует потенциальной коррупционной деятельности и оказывает на нее отрицательное воздействие.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Реформирование государственной инспекции в Латвии Реформирование крупной государственной инспекции и смежных направлений деятельности, состоявшееся в Латвии в 1999–2003 годах, положительно повлияло на уровень коррупции в административной сфере. Согласно «Индексу восприятия коррупции» международной некоммерческой организации «Трансперенси Интернешнл», показатель Латвии улучшился (4,0 в 2004 году в сравнении с 2,7 в 1998 году), что стало результатом активных мер по борьбе с коррупцией, принимавшихся правительством страны в указанный период. Деятельность Государственной трудовой инспекции (ГТИ) Латвии регулируется Национальным кодексом профессиональной этики государственных служащих, рядом законов, направленных на предотвращение коррупции и конфликта интересов, и Национального стратегического плана по борьбе с коррупцией. Например, будучи государственными служащими, инспекторы ежегодно представляют декларацию о доходах; эта мера призвана контролировать уровень доходов государственных служащих и предотвращать незаконное получение дохода. Декларации проверяются Государственной налоговой службой. В ГТИ действует внутриведомственная Комиссия по этике, которая рассматривает случаи конфликта интересов, коррупции и нарушения этических норм. Отдел внутреннего контроля ГТИ принимает и рассматривает заявления и претензии, связанные с потенциальными случаями коррупции и должностных злоупотреблений.

Источник: Хорошие практики контролирующих инспекций: Руководства и реформаторы (Good Practices for Regulatory Inspections: Guidelines for Reformers), Всемирный банк (2005).

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Другие источники ОЭСР

СТАНДАРТЫ И ПРИНЦИПЫ

Рекомендации ОЭСР по регуляторной политике и управлению (OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance) В документе описаны меры, которые может и должно принимать правительство во имя осуществления и развития реформы системы регулирования в целом, чтобы сформированное в итоге нормативное регулирование отвечало целям государственной политики и положительно влияло на экономику и общество. Такие меры являются частью комплексного политического цикла, в рамках которого нормативные правовые акты разрабатываются, оцениваются с точки зрения ожидаемых и фактических последствий, изменяются и исполняются на всех властных уровнях при поддержке соответствующих институтов.

Рекомендации Совета ОЭСР по повышению качества государственного регулирования (Recommendation of the OECD Council on Improving the Quality of Government Regulation) Документ содержит «Справочный перечень вопросов для принятия решений в сфере регулирования» (Reference Checklist for Regulatory Decision-making), который представляет собой список из десяти вопросов, касающихся принятия решений в сфере нормативного регулирования на всех уровнях формирования соответствующей политики. Эти вопросы отражают принципы добросовестного принятия решений, применяемые в странах ОЭСР в целях повышения эффективности и результативности государственного регулирования посредством модернизации правовой и фактологической базы осуществляемого регулирования, определения возможных альтернатив, содействия официальным лицам в принятии оптимальных решений, создания более упорядоченных и предсказуемых процессов принятия решений, выявления устаревших или избыточных НПА из числа действующих и повышения степени прозрачности деятельности правительства.

Руководящие принципы создания качественного и эффективного регулирования (OECD Guiding Principles on Regulatory Quality and Performance) В публикации освещается динамичный и прогрессивный процесс адаптации инструментов, институтов и политики в области нормативного регулирования к условиям XXI века, а также провозглашается межотраслевой инициативный подход к нормотворчеству, более гибкий, но при этом предсказуемый.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ИНСТРУМЕНТЫ, СПРАВОЧНИКИ, РУКОВОДСТВА

Комплексный перечень контрольных вопросов по реформирования нормативного регулирования АТЭС–ОЭСР (APEC-OECD Integrated Checklist for Regulatory Reform, 2005) Список контрольных вопросов, который могут использовать страны АТЭС и ОЭСР в целях оценки соответствующих мер по реформированию нормативного регулирования, освещает основные вопросы, подлежащие рассмотрению в процессе выработки и реализации регуляторной политики, с учетом того, что многообразие экономических, социальных и политических условий и ценностей разных стран требует гибкости методов, которые будут сверяться с контрольными вопросами.

Борьба с бюрократизмом: в чем сложность административного упрощения (Cutting Red Tape – Why is Administrative Simplification so Complicated? 2010) «Слишком много канцелярщины!» – так звучит одна из наиболее распространенных жалоб физических и юридических лиц в странах, состоящих в ОЭСР. В данном отчете описаны варианты политических мер, направленных на административное упрощение в соответствии с актуальными тенденциями и разработками. Политические деятели могут найти в нем информацию о существующих инструментах и разъяснение наиболее типичных ошибок, которых следует избегать при разработке, осуществлении и оценке программ административного упрощения.

Риск и политика в области нормативного регулирования: оптимизация управления рисками (Risk and Regulatory Policy: Improving the Governance of Risk, 2010) Применение методов оценки риска при разработке стратегий регулирования и обеспечения нормативно-правового соответствия может повысить благосостояние граждан за счет улучшения защиты их прав, повышения эффективности государственных услуг и снижения расходов предпринимателей. В данной публикации представлены результаты аналитического исследования, недавно проведенного ОЭСР и посвященного вопросам риска и политики в сфере нормативного регулирования. В число тем публикации вошли проблемы и задачи разработки основных концепций регуляторной политики, связанные с управлением рисками, а также культурные и правовые аспекты понятий регулирования рисков, принятых в странах ОЭСР.

Оценка регулирующего воздействия (Regulatory Impact Analysis) Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) – это системный подход к критической оценке положительных и отрицательных последствий предлагаемых и действующих НПА и альтернативных инструментов, не принадлежащих к нормативной сфере. ОЭСР представляет фактические данные, почерпнутые из методических исследований и практического опыта стран в области осуществления ОРВ, а также рекомендации относительно повышения эффективности и результативности ОРВ, ее своевременной интеграции в процесс формирования политики и укрепления последовательности мер регуляторной политики во всех правительственных структурах.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Принудительное исполнение регулирования и контроль нормативно-правового соответствия: передовые практические принципы ОЭСР в области регуляторной политики (Regulatory Enforcement and Inspections: OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy) Отчет, публикация которого ожидается в апреле 2014 года, дополняет рекомендации, вышедшие в 2012 году, и предназначен помочь странам в реформировании системы проверок и разработке комплексных мер принудительного исполнения нормативных актов. Целью описанных принципов является создание единой системы поддержки инициатив, направленных на оптимизацию принудительного исполнения посредством инспекционных проверок, за счет повышения их эффективности и результативности, снижения степени их обременительности для проверяемых лиц и ресурсозатратности для государства.

Управление регулятивными органами: передовые практические принципы ОЭСР в области регуляторной политики (The Governance of Regulators: OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy) Применение и принудительное исполнение нормативных актов требуют эффективной и результативной работы регулятивных органов, качественных методов управления и руководства. Надлежащие механизмы управления, предусмотренные для регулятивных органов, способствуют постепенному совершенствованию практических способов регулирования и укреплению законности в данной сфере. Документ (публикация ожидается в апреле 2014 года) предназначен для помощи в разработке последовательной политики, определяющей функции и зоны ответственности регулятивных органов, и для большей уверенности в том, что решения относительно регуляторики принимаются объективно, беспристрастно и последовательно, без конфликта интересов, предвзятости или недолжного влияния.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ОБЗОРЫ И СИТУАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Обзоры реформ нормативного регулирования на уровне стран (Country reviews of regulatory reform) ОЭСР произвела оценку политики регулятивного управления в 23 странах, состоящих в ОЭСР, а также в Бразилии, России и Китае. Целью документа является содействие правительствам в повышении качества нормативного регулирования, то есть в его реформировании, ориентированном на укрепление конкуренции, развитие инноваций, экономический рост и реализацию важных социальных задач.

Показатели систем регулятивного управления (Indicators of Regulatory Management Systems) В ходе обследований систем регулятивного управления, которые были проведены ОЭСР в 1998, 2005 и 2008 годах, были получены ответы на вопросы, касающиеся характера и организации систем обеспечения качества регулирования в странах ОЭСР. Около 200 показателей позволяют составить полное представление о тенденциях реформирования систем нормативного регулирования и определить ведущие методы регулятивного управления.

Данный документ дополняет углубленные обзоры стран, проведенные ОЭСР.

Проведение следующего обследования запланировано на 2014 год.

Регуляторная политика и управление: содействие экономическому росту и служение интересам общества (Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, 2011) Отчет отражает значимость правильного подхода к регулированию и призывает правительства мыслить масштабно, когда дело касается вопросов надлежащей политики в области регулирования. В нем содержатся оценки недавних мер, принятых в странах ОЭСР с целью разработки и развития регуляторной политики и управления.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Политика в области конкуренции:

поддержка эффективности и надежности рынков Все страны, состоящие в ОЭСР, верят в антимонопольное право и политику защиты конкуренции как в средства содействия долгосрочному росту экономики, развитию инноваций и повышению производительности. На конкурентном рынке успеха добиваются компании, способные максимально удовлетворить потребности своих заказчиков, тогда как производители низкокачественных или излишне дорогих товаров терпят неудачу. Таким образом, конкуренция не допускает неэффективности и фаворитизма. Компании нередко пытаются избежать конкуренции, например воздействуя на правительство с целью обеспечения себе привилегированного положения. В силу этого, эффективная система реализации действенных норм антимонопольного права и разъяснительная работа в сфере защиты конкуренции помогут бизнесу и власти избежать соблазна легких путей, а усиление конкуренции может способствовать экономическому росту и развитию.

Для эффективного развития конкуренции государству следует принять законы о защите конкуренции, направленные на предотвращение таких явлений, как:

сговор с конкурентами в целях ограничения конкуренции путем установления определенного уровня цен либо раздела рынка;

злоупотребление доминирующим положением на рынке в целях вытеснения конкурентов и ограничения конкуренции; и слияния конкурентов, не оправданные соображениями роста производительности, которые перевесили бы негативный эффект исчезновения конкуренции.

Предотвращая неестественную экономическую концентрацию, такие законы и политика защиты конкуренции способствуют сохранению демократии в экономике.

Наилучший способ достичь этого – наличие независимых антимонопольных органов, наделенных необходимыми полномочиями для принудительного исполнения правил конкуренции, и проведение правительством разумной политики в области конкуренции.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Приоритетные вопросы

1. Существует ли независимый орган по защите конкуренции, обладающий всеми необходимыми ресурсами и полномочиями для эффективной правоприменительной деятельности?

2. Существует ли закон в области конкуренции, запрещающий создание картелей, прямо препятствующих конкуренции, и предусматривающий необходимые инструменты принудительного исполнения для разоблачения подобной противозаконной практики (например, программы освобождения от ответственности участника картеля, полномочия по осуществлению дознаний и так далее)?

3. Существует ли закон в области конкуренции, запрещающий антиконкурентное поведение лидеров отрасли или рынка?

4. Существует ли закон в области конкуренции, регулирующий рассмотрение случаев слияния и поглощения, которые могут нанести ущерб конкуренции на территории страны?

5. Предусмотрены ли законом последствия (штрафы, санкции и так далее) в случае существенных нарушений законов в области конкуренции, служащие достаточным средством профилактики правонарушения?

6. Существует ли в стране система, позволяющая лицам, пострадавшим в результате нарушений законодательства в области конкуренции, получать возмещение понесенных убытков и ущерба?

7. Предусмотрена ли возможность пересмотра решений антимонопольного органа независимой судебной инстанцией?

8. Предусмотрена ли достаточно прозрачная и справедливая процедура осуществления действий антимонопольного органа?

9. Занимается ли антимонопольный орган аналитической работой и дачей консультаций другим государственным структурам и органам законодательной власти в связи с возможным воздействием предлагаемых политических мер на конкуренцию?

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Практическая реализация

1. Существует ли независимый орган по защите конкуренции, обладающий всеми необходимыми ресурсами и полномочиями для эффективной правоприменительной деятельности?

Антимонопольные органы должны действовать независимо от правительства и иметь полномочия для ведения расследований по признакам нарушений антимонопольного законодательства, вынесения решений и принудительного принятия мер (в случае необходимости). Это краеугольный камень эффективной организации, в отсутствие которого политическое влияние может стать причиной безнаказанного нарушения закона коммерческими компаниями при наличии больших связей или даже к использованию антимонопольного органа как карательного инструмента по отношению к неугодным. Конкурентное право должно применяться только в обстоятельствах, предусмотренных законодательно, а не по просьбам населения, пусть даже из благих побуждений.

Наличие исключений или частичных исключений из правил, предусмотренных антимонопольным законодательством, может отрицательно повлиять на важные отрасли экономики, регулируемые государством. Правительство должно регулярно проверять, сохраняется ли необходимость в определенных нормах или исключениях, а также, по мере целесообразности, больше полагаться на свободную конкуренцию и исполнение законов об ограничении монополистической деятельности. Роль антимонопольных органов в таких проверках чрезвычайно важна. Правительствам следует обеспечить наличие соответствующих механизмов обсуждения и согласования действий регулятивных и антимонопольных органов, которые позволят последним положительно влиять на формирование и осуществление регуляторных программ и политических мер, связанных с вопросами конкуренции.

Основные составляющие, необходимые для независимого функционирования органа, включают в себя следующее:

Структура. Орган должен быть независим от политического влияния. Если полная независимость невозможна, он может входить в состав министерства (чаще всего данные функции выполняет департамент Министерства экономики, а иногда – отдел канцелярии премьерминистра). На внутриведомственном уровне сохранению независимости будет способствовать прозрачная процедура назначения ответственных лиц и недопустимость их произвольного снятия с должности.

Права и обязанности. Антимонопольный орган должен обладать законными полномочиями определять случаи, расследованием которых он займется, принимать относительно таких случаев решения, не зависящие от посторонних влияний, а также, по мере необходимости, определять меры по устранению нарушений, имеющие рекомендательный или обязательный характер (и в последнем случае осуществлять принудительное исполнение).

Антимонопольный орган должен обладать законными полномочиями по даче рекомендаций правительственным и законодательным органам,

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

направленных на содействие в оценке законопроектов и НПА в области конкуренции. Правительство должно воздерживаться от вмешательств в исполнение правоприменительных функций антимонопольного органа.

Трудовые и материальные ресурсы. Авторитетный и эффективно работающий антимонопольный орган должен иметь достаточно средств для осуществления полномочий, предоставленных ему законом. Размер выделяемого бюджета должен прогнозироваться на несколько лет вперед.

Сроки полномочий руководящих работников должны быть жестко определенными и достаточно длительными, чтобы обеспечить последовательность и отсутствие противоречий в правоприменительной деятельности.

Рекомендуется также предоставить предпринимательским объединениям ведущую роль в предоставлении информационных, консультационных и образовательных услуг компаниям (особенно субъектам малого и среднего бизнеса) в сфере защиты от рисков, связанных с нарушением положений о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц.

Продление сроков полномочий руководителей в Бразилии По итогам независимой экспертной оценки антимонопольного законодательства и политики защиты конкуренции в Бразилии, проведенной в 2010 году, ОЭСР рекомендовала продлить сроки полномочий руководителей Административного совета по экономической защите (Conselho Administrativo de Defesa Econmica) и других представителей высшего руководства, являющихся политическими назначенцами, минимум до четырех лет и не допускать, чтобы второй срок пребывания в должности следовал непосредственно за первым. В отчете говорилось, что двухлетний срок пребывания в должности, установленный для руководителей CADE, с возможностью однократного повторного назначения повышает риск применения политического влияния, усиливает текучесть кадров и отрицательно влияет на преемственность в организации. В 2011 году был принят новый закон, предусматривающий продление срока пребывания в должности с двух до четырех лет без права переназначения.

2. Существует ли закон в области конкуренции, запрещающий создание картелей, прямо препятствующих конкуренции, и предусматривающий необходимые инструменты принудительного исполнения для разоблачения подобной противозаконной практики (например, программы освобождения от ответственности участника картеля, полномочия по осуществлению дознаний и т. д.)?

Наиболее серьезным нарушением конкурентного права является образование картелей, прямо препятствующих конкуренции (известных также как «картелимонополисты» или «злостные картели»). Повышая цены и ограничивая предложение, они делают товары и услуги полностью недоступными для наименее обеспеченных покупателей, а остальных вынуждают нести лишние расходы, и тем самым причиняют ущерб потребителям.

Под определение картеля, прямо препятствующего конкуренции, чаще всего подпадают следующие действия:

ценовой сговор;

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

сокращение производства товаров;

сговор по разделу рынков, территорий и клиентов;

сговор при проведении торгов, тендеров и аукционов.

Разоблачение хлебного картеля в ЮАР Эта знаменитая карикатура была опубликована в 2007 году, после успешного завершения расследования «дела о хлебном картеле», проведенного Южноафриканской антимонопольной комиссией – истории, наглядно подтвердившей, насколько важно для государства иметь и эффективно исполнять законы, не допускающие ценового сговора. В частности, она помогает понять, что антимонопольное законодательство – не абстрактная идея, представляющая интерес только для юристов, а напротив, имеет практическое значение для бедных слоев населения. Подробности можно узнать на www.compcom.co.za.

© Zapiro, 2007–2012 (Все права защищены). Печатается с разрешения ww.zapiro.com.

Другие карикатуры Запиро: www.zapiro.com.

Картели очень непросто уличить. В них может входить множество предприятий отрасли, а заказчики редко способны осознать наличие картеля. Для выявления картелей антитрестовские органы нуждаются в помощи, и наиболее эффективным вспомогательным средством здесь являются программы освобождения от ответственности / амнистии (программы «защиты информаторов», см.

одноименный раздел настоящего документа). Такие программы предоставляют освобождение от ответственности или смягчение наказания первому члену картеля, пошедшему на сотрудничество с компетентными органами. Они приняты

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

в большинстве стран-членов ОЭСР и сыграли немалую роль в росте показателей успешного обнаружения картелей.

Добиться наилучших результатов можно за счет предупредительных мер, которые удерживали бы компании от образования картелей. В этом может оказаться полезной эффективная программа обнаружения картелей, но необходимы и жесткие санкции. Законодательство всех членов ОЭСР предусматривает возможность наложения на участников картеля штрафов в значительном размере;

у многих предусмотрены также гражданско-правовые санкции или уголовное наказание для работников, являющихся соучастниками в образовании или осуществлении деятельности картеля.

Случаи сговора при проведении торгов в строительной отрасли Нидерландов Деятельность строительной отрасли неоднократно становилась предметом расследований правоприменительных организаций по всему миру. Судя по всему, отрасль предоставляет весьма благоприятную почву для коррупции, мошенничества и нарушений антимонопольного законодательства. После того как в телепрограмме, показанной в ноябре 2001 года, были предъявлены документы, доказывающие факт применения двойной бухгалтерии в системе клиринговых расчетов значительного количества строительных фирм, Антимонопольная служба Нидерландов (NMa) начала расследование в сфере жилищного, дорожного и гражданского строительства и инженерного оборудования зданий. В ходе расследования антиконкурентное поведение предприятий было квалифицировано как серьезное нарушение голландского закона о защите конкуренции. Так называемое «дело строителей»

(включавшее в себя 10-15 отдельных дел) считается крупнейшим картельным сговором в истории Нидерландов. Помимо «дела строителей», NMa выявила картели в других отраслях, связанных со строительной, например в сфере производства товарных бетонных смесей.

Из опыта NMa антимонопольные органы других стран могут извлечь ряд полезных уроков:

нарушения антимонопольного законодательства по характеру обычно представляют собой случаи злостного нарушения и связаны с недобросовестным участием в торгах по закупке товаров / услуг (включая государственные закупки). Анализ образа действий подозреваемого при установлении цен или участии в торгах, равно как и сообщений о подозрительном поведении, может послужить толчком к расследованию в масштабе всего сектора рынка.

В «деле строителей» важную роль сыграла угроза голландского правительства запретить строительным фирмам, которые не сообщили в Антимонопольную службу Нидерландов о нарушениях антимонопольного законодательства, в будущем принимать участие в торгах и тендерах. Отчасти благодаря ней, NMa с успехом воспользовалась правом освобождения от ответственности для разоблачения строительных картелей.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Расследования и штрафы не всегда являются достаточной мерой для ликвидации картельного сговора, если действия нарушителей имеют, в числе прочего, культурную подоплеку. В достижении желаемой перемены отношения к данной проблеме может помочь саморегулирование отрасли (например, за счет осуществления программ обеспечения нормативноправового соответствия, содержащих положения о снятии с должности руководителей, замешанных в нарушениях антимонопольного законодательства) и открытое обсуждение вопросов честности и неподкупности в отрасли. Свой вклад в борьбу с нарушениями могут внести и организации-покупатели, для чего необходимо внедрение таких систем закупок, при которых стимулы для сговора участников торгов минимальны.

3. Существует ли закон в области конкуренции, запрещающий антиконкурентное поведение лидеров отрасли или рынка?

Для того чтобы воспользоваться преимуществами конкурентного рынка, государству необходимы законы, предотвращающие антиконкурентное поведение со стороны ведущих компаний. Такие компании имеют возможность повышать цены и сокращать производство, тем самым нанося ущерб и потребителям, и эффективности отрасли в целом. Однако само по себе доминирующее положение на рынке не является противозаконным. Нельзя наказывать компании за успех, если он был достигнут путем добросовестной конкурентной борьбы. Это помешает бизнесменам активно стремиться к экономической эффективности и развитию инновационных технологий. Но в то же время, нужен способ удержать их от достижения или сохранения доминирующего положения путем недопущения или уничтожения конкуренции.

Особое значение эта проблема иногда приобретает в странах с переходной экономикой. Например, положения антимонопольного права, касающиеся злоупотребления доминирующим положением, могут играть важную роль в борьбе с применением антиконкурентных методов, к которым привыкли бывшие государственные предприятия-монополисты. Кроме того, положения о злоупотреблении доминирующим положением могут способствовать снятию определенных ограничений на доступ к системам сбыта на внутренних рынках.

Противодействие антиконкурентному поведению компаний, занимающих доминирующее положение, является одной из наиболее сложных областей антимонопольного права как в развивающихся, так и в развитых странах, поскольку отличить злоупотребления от законных методов конкурентной борьбы бывает довольно трудно. Комитет ОЭСР по конкуренции в течение многих лет изучал многочисленные факты, связанные со злоупотреблением доминирующим положением, и продолжает заниматься этим по сей день, накапливая информацию о передовом опыте в области борьбы с различными видами нарушений, заслуживающем распространения. Например, компания не может считаться участницей искусственного занижения цен, пока антимонопольные органы не установили, что установленная ею цена ниже определенной доли ее собственных

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

расходов. Наказывать компанию лишь за то, что у нее цены ниже, чем у конкурента, означало бы защищать конкурентов от последствий конкуренции.

Ответственность и санкции за злоупотребление доминирующим положением должны быть соразмерны нарушению. Это означает, что меры защиты и ответственности не могут превышать необходимые для достижения целей конкурентного права и, будучи рассматриваемыми с позиции профилактики нарушений, не должны быть ни чрезмерно жесткими, ни чрезмерно мягкими.

Реструктуризация компании AT&T В 1974 году Министерство юстиции США подало против AT&T иск о незаконной монополистической деятельности. В числе прочего, Минюст утверждал, что AT&T использует свое положение монополиста на рынке местной телефонии в целях монополизации рынков производства телефонного оборудования и услуг дальней связи. Например, AT&T обвинялась в отказе от подключения конкурирующих операторов к своей сети на разумных условиях и в избирательном снижении цен, применявшемся лишь на тех рынках, где существовала конкуренция. По прошествии нескольких лет процесс завершился мировым соглашением, которое предусматривало внесение изменений в структуру и поведение компании.

AT&T согласилась выделить сегмент местной телефонии, что привело к образованию нескольких региональных телефонных компаний (РТК), для успешного функционирования которых AT&T должна была передать им достаточное количество активов. Поведенческие меры выражались в виде нормативных положений, которыми предстояло руководствоваться каждой из РТК. Так, для того чтобы РТК не смогли вновь прибегнуть к той же стратегии, что и AT&T, было постановлено, что для расширения сферы деятельности за пределы сегмента местной телефонии понадобится предварительно получить разрешение суда. Кроме того, РТК обязали предоставлять всем операторам междугородней и международной связи равный доступ к местной телефонной сети.

Невзирая на множество противоречий и критических замечаний, предсказывавших ухудшение качества связи и причинение вреда инновационному развитию, реструктуризация AT&T признана толчком к развитию конкуренции на американском рынке телекоммуникационных услуг и причиной существенного оздоровления самого рынка. На момент начала процесса AT&T была крупнейшей корпорацией мира. О беспроводной связи и интернете в те времена практически никто не знал. Люди пользовались телефонными аппаратами с поворотным диском, которые считались собственностью оператора связи, взятой в аренду, а цены на международные и междугородние соединения, по сравнению с нынешними тарифами, казались заоблачными. В конечном итоге, конкуренция между поставщиками услуг дальней связи после реструктуризации привела к быстрому внедрению оптоволоконных кабельных сетей, что впоследствии способствовало развитию интернета. По причине всего этого, реструктуризация AT&T стала важнейшей вехой в истории противостояния антитрестовского законодательства и доминирующих компаний.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

4. Существует ли закон в области конкуренции, регулирующий рассмотрение случаев слияния и поглощения, которые могут нанести ущерб конкуренции на территории страны?

Антимонопольное законодательство должно не только защищать от злоупотреблений со стороны компаний, доминирующих на рынке, но и не допускать достижения такого положения путем слияния и поглощения. Гораздо разумнее предотвращать сосредоточение экономической власти в руках отдельных участников рынка, нежели пытаться контролировать лиц, уже обладающих такой властью.

Большинство слияний не являются помехой конкуренции, так как либо не имеют существенных последствий (например, при слиянии фирм, работающих в не связанных между собой секторах рынка, то есть производящих товары, которые не конкурируют между собой), либо дают синергетический эффект, способный привести к снижению цен или улучшению качества товаров и таким образом пойти на пользу потребителям. Закон о слияниях должен предусматривать быстрые оценочные и разрешительные процедуры для таких полезных слияний.

Стандарт антимонопольного контроля слияний и поглощений в странах ОЭСР В 2002 году Комитет ОЭСР по конкуренции провел рассмотрение существенных критериев, применяемых для оценки слияний и поглощений. На тот момент было установлено, что существует три основных вида проверок по существу, при помощи которых антимонопольный орган может принять решение о запрете слияния, его утверждении или же утверждении на определенных условиях: 1) проверка на доминирующее положение (приведет ли слияние к возникновению или укреплению доминирующего положения?); 2) проверка на ЗОК (приведет ли слияние к значительному ослаблению конкуренции?); 3) проверка на соответствие общественным интересам (не окажет ли слияние отрицательного влияния на общественные интересы?).

Было установлено, что чуть более половины стран ОЭСР использует проверку на доминирующее положение в качестве существенного критерия. Проверка на ЗОК применялась реже: к ней прибегала примерно треть стран, состоящих в ОЭСР. В остальных странах использовалась проверка на соответствие общественным интересам или иные виды проверок. В ходе обсуждения стало очевидным отсутствие единого мнения в отношении преимущества проверки на доминирующее положение перед проверкой на ЗОК (и наоборот). Было установлено, что принятие единой для всех методики контроля слияний, и особенно слияний, затрагивающих международный рынок, в значительной степени послужит делу укрепления сотрудничества между антимонопольными органами разных стран.

Впоследствии в ряде стран было решено изменить законодательно предусмотренные стандарты антимонопольного контроля слияний и поглощений и вместо проверок на доминирующее положение использовать проверку на ЗОК или равноценные методы.

В настоящее время почти три четверти стран ОЭСР использует проверку на ЗОК (или гибридную проверку на ЗОК), а в остальных странах применяется проверка на доминирующее положение или иные виды проверок.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Однако в иных обстоятельствах слияния способны ограничивать конкуренцию, например лишая двух товаропроизводителей, в прошлом независимых, стимула конкурировать друг с другом. Таким образом, эффективная политика антимонопольного контроля слияний требует предварительного заключения о воздействии слияния на конкуренцию до его фактического осуществления, что позволяло бы заблаговременно выявлять случаи вредных слияний.

Эффективная система контроля слияний и поглощений должна удовлетворять определенному ряду критериев, а именно:

Антимонопольный контроль слияний должен осуществляться эффективно, результативно и своевременно. В частности, в процессе контроля антимонопольные органы должны иметь возможность получить информацию в объеме, достаточном для оценки воздействия соответствующего слияния на состояние конкуренции. При этом законы, регулирующие вопросы слияний, не должны становиться причиной возникновения чрезмерных расходов и барьеров для сторон, участвующих в слиянии, и третьих лиц.

Правила, процедуры, теоретические и практические методики, относящиеся к процессу антимонопольного контроля слияний, должны быть прозрачными, а информация о них – общедоступной.

Законы, регулирующие слияния и поглощения, должны обеспечивать справедливость процедуры по отношению к участникам слияния и третьим лицам, не допускать дискриминации иностранных компаний и гарантировать защиту коммерческой тайны.

5. Предусмотрены ли законом последствия (штрафы, санкции и т. д.) в случае существенных нарушений законов в области конкуренции, служащие достаточным средством профилактики правонарушения?

Антимонопольное право эффективно лишь в том случае, если предусматривает соответствующие последствия в случае противозаконных действий.

С позиции государственных правоприменительных органов, две основных концепции таковы:

В целях удерживания компаний и предпринимателей от нарушения антимонопольного законодательства уличенные нарушители должны нести достаточно суровое наказание.

В целях сохранения или восстановления конкуренции на рынке, пострадавшем в результате нарушений, органы должны иметь возможность принять корректирующие меры.

В случаях картельного сговора первостепенное значение имеет вопрос наказания.

Наиболее распространенной формой наказания как средства устрашения являются финансовые санкции (штрафы). Для создания достаточного сдерживающего эффекта размер штрафов должен значительно превышать ожидаемые выгоды от противозаконных действий. По самым скромным оценкам, сумма штрафа должна быть, как минимум, кратной величине дохода от таких действий. Для этого во

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

многих странах при расчете размера штрафа определяется базовый штраф, равный определенному проценту от соответствующих доходов компании, а затем, исходя из отягчающих (например, повторное совершение нарушения) или смягчающих обстоятельств (например, реальная угроза банкротства компании в случае уплаты ею крупного штрафа), прибавляются или, напротив, вычитаются установленные величины увеличения или уменьшения штрафа.

Меры, принятые в отношении корпорации Intel (США, 2010) После обвинений в монополистической деятельности, выдвинутых против Intel Corporation в США, корпорация и антимонопольные органы пришли к соглашению.

Официальная форма соглашения представляла собой судебные приказы, обязывающие Intel, в числе прочего, к следующему:

(i) не предлагать заказчикам льготных условий поставки в обмен на заключение эксклюзивных договоров;

(ii) не вносить в продукцию технических или конструктивных изменений, подрывающих эффективность соответствующей продукции конкурирующих производителей;

(iii) обеспечить точность выдаваемой сопроводительной документации определенного характера;

(iv) в своих рекламных материалах, сравнивающих продукцию Intel с конкурирующей продукцией, давать определенную пояснительную информацию о характере сравнительных испытаний; и (v) выполнять определенные дополнительные предписания, способствующие контролю за неукоснительным исполнением перечисленных выше требований со стороны антимонопольных органов (например, назначения технического консультанта для осуществления контроля нормативноправового соответствия за счет Intel).

Многообразие наказаний, применяемых в разных странах, включает в себя тюремное заключение, запрет занимать руководящие должности (для физических лиц), запреты на участие в торгах и аукционах в течение определенного периода времени (для юридических лиц) и своего рода публичное шельмование, когда компания обязывается опубликовать письменное признание в нарушении закона.

В случаях злоупотребления доминирующим положением и слияния, ограничивающего конкуренцию, особое внимание обычно уделяется корректирующим мерам. Они могут включать в себя приказ избавиться от определенных подразделений или активов компании (например, в случае слияния), приказ воздержаться от совершения определенных действий (например, запрет производителю выдвигать дистрибьюторам своей продукции условие об эксклюзивности) или приказ совершить определенные действия (например, предоставить конкурентам доступ к необходимым ресурсам). Важным обстоятельством, которое необходимо учитывать при проработке корректирующих мер, является восстановление способности рынка самостоятельно устанавливать, по мере возможности, цены, количественные ограничения и торговые условия.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Следует избегать таких приказов, которые делают необходимым дальнейшее участие суда или иного органа в будущем установлении адекватных цен, количеств и условий.

В ряде стран при злоупотреблении доминирующим положением или неисполнении обязательных правил предварительного уведомления о запланированном слиянии к нарушителям применяются и финансовые санкции.

6. Существует ли в стране система, позволяющая лицам, пострадавшим в результате нарушений законодательства в области конкуренции, получать возмещение понесенных убытков и ущерба?

Такая система позволяет одновременно решить несколько немаловажных задач.

Во-первых, это уменьшает соблазн нарушить конкурентное право, так как сводит к нулю или, как минимум, уменьшает ожидаемый доход от антиконкурентного поведения.

Во-вторых, у частных лиц появляется стимул обращаться в суд с исками о нарушении антимонопольного законодательства, что уменьшает нагрузку на антимонопольные органы, которым, в противном случае, пришлось бы самостоятельно делать всю работу по принудительному исполнению.

Таким образом, это экономит государственные средства.

И в-третьих, это способствует защите конкуренции, поскольку приводит пострадавшие стороны к тому финансовому положению, в котором они находились бы, если бы не стали жертвой нарушителей закона.

Компенсация и/или возмещение убытков, выплачиваемые потерпевшим, должны быть соразмерны причиненному ущербу. В ряде стран предусмотрено взыскание штрафных убытков, что повышает активность частных лиц в сфере принудительного исполнения законодательства; однако здесь возникает вопрос, не могут ли судебные решения о взыскании многократных убытков автоматически повлечь за собой чрезмерное ужесточение правоприменительной практики, а следовательно ее неэффективность и сдерживающее воздействие на правомерное конкурентное поведение.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Иски о возмещении убытков в ЕС: разработка соответствующей политики Судебной палатой Европейского Союза провозглашено, что любое физическое или юридическое лицо, пострадавшее в результате нарушения положений антитрестовского регулирования ЕС, должно иметь право на получение возмещения от виновников причиненного ему вреда. Однако до сих пор потерпевшие нечасто обращались за возмещением понесенного ущерба. Сумма компенсации, от получения которой они воздерживаются, доходит до нескольких миллиардов евро в год.

Отсутствие эффективной правовой базы для исков о возмещении ущерба в результате нарушений антитрестовского регулирования препятствует полноценной реализации положений и таким образом отрицательно влияет на состояние конкуренции на открытом внутреннем рынке. Решение этой проблемы потребовало от каждого из государств – членов Евросоюза принятия мер по обеспечению минимальной эффективной защиты прав потерпевших на возмещение ущерба в соответствии с положениями антимонопольного права ЕС, созданию единых всеобщих правил и усилению правовой определенности на всей территории ЕС.

В свете этого Европейская комиссия, по итогам общественного обсуждения, представила экспертный доклад с предложением определенных политических мер и мероприятий, включая следующее:

Однократные убытки: Комиссия предлагает взыскивать убытки в однократном, а не многократном размере. Это означает полное возмещение, включая фактические убытки, понесенные, например, вследствие антиконкурентного повышения цен, или упущенную выгоду, связанную с сокращением объема продаж. Возмещение понесенных убытков в действительном размере подразумевает также право начисления процентов.

Коллективная защита: в частности, необходимо упростить доступ к правосудию для потребителей и МСП, подающих иски на небольшие суммы, и предоставить им возможность подавать групповые и представительские иски. Однако при этом необходимо предусмотреть меры, исключающие возможность злоупотребления правом на групповой иск в ситуациях, когда заявляемые требования не имеют достаточных оснований. Таким образом, в сфере антитрестовского регулирования Комиссия порекомендовала разрешить только представительские иски, подаваемые, например, группами известных потребителей, и иски, в которых потерпевшие могут принять участие по собственному желанию, в отличие от таких коллективных исков, которые ведутся юристами от имени неопределенного количества истцов.

Раскрытие информации: для того чтобы судьи могли составить полное представление о деле, сторонам не разрешается скрывать относящиеся к делу обстоятельства.

Раскрытие таких обстоятельств, осуществляемое под контролем судьи, должно способствовать справедливому процессу, в ходе которого обе стороны имеют равный доступ к доказательствам. Однако Комиссия не рекомендует принимать более категоричные меры (такие, как право требовать автоматического раскрытия информации), поскольку они могут привести к злоупотреблению процессуальными правами, в результате чего ответчики станут соглашаться с предъявленными требованиями просто ради того, чтобы избежать значительных расходов в связи с масштабным разглашением избыточного объема информации.

Решение в окончательной форме как доказательство: во избежание материальных и временных затрат на повторные процессы, Комиссия рекомендует считать окончательные решения антимонопольных органов государств – членов ЕС относительно нарушений конкурентного права достаточным доказательством правонарушения при последующих процессах, связанных с взысканием убытков (что уже действует в отношении решений Комиссии).

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

7. Предусмотрена ли возможность пересмотра решений антимонопольного органа независимой судебной инстанцией?

Нарушение антимонопольного законодательства имеет для компаний серьезные последствия. Поэтому чрезвычайно важно, чтобы в рассмотрении или пересмотре дел по признакам таких нарушений участвовал независимый судебный орган.

Судам не обязательно заслушивать дело заново: они могут ограничиться рассмотрением таких аспектов, как законность и обоснованность решения. В ряде стран суд относится к антимонопольным ведомствам с определенным пиететом, признавая их опыт и познания в области сложного правового и экономического анализа, которые необходимы для расследования потенциальных нарушений конкурентного права. Однако сфера и предмет судебного рассмотрения при этом могут оставаться широкими и включать в себя переоценку сложных экономических и фактических данных, ранее оцененных антимонопольным ведомством. Суд должен иметь возможность установить, соблюдались ли соответствующие процессуальные нормы, насколько точно были учтены факты, нет ли признаков превышения полномочий или явной ошибки в оценке.

В других странах антимонопольное ведомство само по себе не имеет полномочий налагать взыскания и принимать принудительные меры, но должно представить результаты расследования в независимый судебный орган для получения решения относительно потенциального нарушения антимонопольного законодательства.

Судебный надзор: законодательные реформы в Мексике В антимонопольном законодательстве Мексики, принятом в мае 2011 года, жесткость правоприменительной практики уравновешивается интенсивностью судебного надзора.

С одной стороны, антимонопольный орган наделен полномочиями проводить проверки и обыски без предварительного уведомления, налагать крупные штрафы и применять меры уголовной ответственности. С другой стороны, для пересмотра антимонопольных дел предусмотрен разветвленный механизм судебного надзора, включающий в себя специализированные суды по антимонопольным делам, возможность полного пересмотра дела по существу и возможность обратиться с целью такого пересмотра непосредственно в суд, минуя промежуточную стадию рассмотрения вышестоящим административным органом. Такая реформа процедуры судебного надзора даст плоды лишь при условии создания специализированных судебных органов и принятии новых нормативных правовых актов, касающихся процессуальных норм для данного вида судебных разбирательств.

Такие изменения судебной процедуры преследуют три основные цели:

экономическую эффективность;

равные возможности добиться пересмотра решения в суде для обеих сторон, включая физических лиц и государственное антимонопольное ведомство; и процедуру пересмотра по существу с учетом распределения полномочий и уважительным отношением к решению антимонопольного ведомства.

В настоящее время апелляции по антимонопольным делам рассматриваются в рамках процедуры «ампаро», которая по-прежнему будет доступна гражданам, в связи с чем потребуется обеспечить отсутствие противоречий между двумя системами. Новая

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

дополнительная процедура будет включать в себя рассмотрение судом первой инстанции в лице судьи, обладающего специальными знаниями, с возможностью подачи апелляции в суд специальной юрисдикции. Изменения системы судебного надзора закладывают фундамент для эффективного совершенствования, но в то же время сопряжены с определенным риском. Специализация судебных органов делает возможным более детальное рассмотрение решений антимонопольных органов с учетом всех нюансов, однако системе потребуется время на то, чтобы заработать в полную силу, и существует риск, что дело так и не будет доведено до конца.

Специализированные процессуальные нормы обеспечат определенность, но если дела будут рассматриваться множеством инстанций, это грозит задержками. Пересмотр по существу переведет апелляционный процесс из формально-юридической плоскости в конкретную практическую.

8. Предусмотрена ли достаточно прозрачная и справедливая процедура осуществления действий антимонопольного органа?

Справедливость, предсказуемость и прозрачность деятельности способствуют обеспечению законности действий антимонопольного органа и помогают в принятии оптимальных решений правоприменительного характера, поскольку при этом общественность понимает и может обоснованно критиковать мотивы органа, и все стороны обсуждения могут сосредоточить внимание на истинной сути дела.

Для достижения прозрачности и процедурной справедливости в антимонопольной правоприменительной практике правительства разных стран используют различные способы, принимая в расчет особенности своей системы государственного принуждения (меры уголовного или административного принуждения) и другие правовые, культурные, исторические и экономические аспекты.

Прозрачность – необходимая составляющая успешной реализации антимонопольного права. Вне зависимости от существа результатов расследования, принципиальную важность имеет наличие у всех задействованных сторон знания, что процедура, применявшаяся в целях вынесения решения, была справедливой. Прозрачность способствует ускорению работы по изучению материалов дела и вынесению решения, повышению ее информационной обоснованности и надежности подхода, поскольку обеспечивает последовательное применение и более глубокое понимание надлежащих процедур. Прозрачность процедуры помогает лучше понять факты, относящиеся к расследованию, повысить качество доказательной базы и аргументации, на которую антимонопольное ведомство опирается в своих действиях.

Отсутствие противоречий, предсказуемость и справедливость процедур принятия решений достигается благодаря прозрачности информации о нормах материального права, теоретических и практических методах работы ведомства, его процедурах, форме взаимодействия с его ответственным представителем, порядке и, желательно, календарном плане проведения разбирательств, процедуре судебного пересмотра дел.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Прозрачность: проект британской антимонопольной службы В мае 2010 года Управление по вопросам добросовестной конкуренции Великобритании (Office of Fair Trading) приступило к осуществлению проекта под названием «Прозрачность» (Transparency Project).

Состоялось обсуждение целого ряда предложений, касавшихся следующих вопросов:

(I) Возбуждение дела. Когда следует объявлять о возбуждении дела?

Насколько подробная информация должна сообщаться сторонам и общественности?

(II) Наведение справок. Следует ли в ходе расследования сообщать об информационных запросах до их отправки сторонам? Существует ли ориентировочное расписание основных этапов процесса подачи информационных запросов?

(III) Обновление информации. Будет ли на основных этапах расследования сообщаться новая информация? Будут ли проводиться регулярные совещания для обсуждения состояния дел со всеми сторонами, имеющими отношение к расследованию?

(IV) Предварительные выводы. Будут ли стороны информироваться о предварительных выводах по делу по мере появления таковых?

(V) Оповещение общественности. Будет ли публичное сообщение о принятом решении предварительно обсуждаться со сторонами?

(VI) Закрытые дела. Будет ли объявляться о причинах принятых решений и характеристиках в отношении закрытых дел? Сообщаются ли сведения о структуре управления?

9. Занимается ли антимонопольный орган разъяснительной работой (аналитика, дача консультаций) среди других государственных структур и органов законодательной власти в связи с возможным воздействием предлагаемых политических мер на конкуренцию?

Рост конкуренции может улучшить экономические показатели страны, открыть перед гражданами новые деловые возможности и снизить стоимость товаров и услуг в стране. Поэтому долг всякого антимонопольного ведомства – не ограничивать свою деятельность одними лишь правоприменительными функциями. Особенно важно участие антимонопольных органов в разъяснительной работе по вопросам защиты конкуренции, цель которой заключается в обеспечении разумной политики в области конкуренции как основы любых государственных экономических стратегий. Кроме того, в задачи разъяснительной работы входит обеспечение государственных органов (в том числе регулятивных) методическими материалами и рекомендациями, направленными на улучшение нормативного регулирования и более благоприятные для защиты конкуренции действия государства.

Достичь этого можно разными способами. Разъяснительная деятельность, носящая частный характер, может оказать значительное влияние на политику, тогда как

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

широкомасштабная информационно-разъяснительная работа с общественностью (путем участия в общественных мероприятиях, взаимодействия с прессой и так далее) может, в дополнение к этому, способствовать культивированию духа здоровой конкуренции в обществе. Разъяснительная работа может включать в себя составление отчетов по предложенным проектам НПА, отсылки к административных постановлениям и решениям, исследование рынка, отраслевые аналитические отчеты, методические указания и рекомендации. В частности, исследование рынка в руках антимонопольных органов представляет собой ценный инструмент сбора информации, требуемой для разъяснения и обоснования улучшений, которые необходимо внести в законодательство, равно как и для выявления возможных нарушений антимонопольного права.

Правительству не следует забывать, что нормативные правовые акты способны влиять на уровень рыночной конкуренции. Множество НПА выходит за рамки достижения непосредственных политических целей. Разъяснительная работа с применением разработанной ОЭСР методики оценки конкурентной среды может способствовать оптимизации уже существующих НПА и обнаружению антиконкурентного воздействия новых.

ОЭСР рекомендует правительствам осуществлять оценку конкурентной среды и предоставляет для проведения такой проверки методическую основу, которая изложена в соответствующих методических указаниях.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Формирование культуры конкуренции посредством информационно-разъяснительной работы Одной из важнейших задач разъяснительной работы по вопросам защиты конкуренции является развитие так называемой культуры конкуренции в обществе. Она должна охватывать все группы общества – потребителей, предпринимателей, профсоюзы, образовательные учреждения, юридическое сообщество, судей, государственных деятелей и представителей регулятивных органов. В большинстве стран сотрудники антимонопольных органов активно способствуют распространению информации о важности конкуренции и мерах по ее защите среди сограждан.

Например, опыт Канады подчеркнул значение взаимодействия между антимонопольным ведомством и частнопрактикующими юристами. В целях налаживания взаимодействия, которое, по мнению обеих сторон, было неудовлетворительным, Антимонопольное бюро создало оперативную группу и назначило внутреннего уполномоченного (обладающего опытом работы как в государственном, так и в частном секторе), который возглавил новую инициативу бюро. В числе прочего, оперативная группа определила надлежащую степень участия частных юридических фирм в формировании политики и мерах по принудительному исполнению, равно как и желательные формы такого участия. Рекомендовалось чаще взаимодействовать с представителями юридической профессии для рассмотрения вопросов антимонопольной политики в порядке официального или неофициального обсуждения. Важной особенностью такого обсуждения является анонимный характер замечаний и предложений, способствующий большей открытости диалога.

Для частнопрактикующих юристов сотрудничество с Антимонопольным бюро означает возможность лучше понять приоритеты и перспективы работы ведомства и, как следствие, повысить качество консультационных услуг, представляемых клиентам. Участие бюро в таких мероприятиях, как программы непрерывного юридического обучения, тоже приносит представителям профессии несомненную пользу, особенно если представители бюро в ходе занятий готовы комментировать рассматриваемые политические меры и решения, вынесенные по разбираемым делам. И хотя сторонам не всегда удается достичь единодушия в отношении рассматриваемых проблем, юристам, безусловно, гораздо полезнее заранее знать позицию бюро, нежели внезапно узнать о возможных разногласиях при работе над конкретным делом.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Сфера профессиональных услуг в Испании: разъяснительная работа и правоприменительная практика Сфера профессиональных услуг издавна привлекала к себе внимание Национальной комиссии по конкуренции Испании (Comisin Nacional de la Competencia) – и как объект информационно-разъяснительной работы по вопросам защиты конкуренции, и как область частых разбирательств по подозрению в антиконкурентном поведении.

В течение многих лет данная отрасль являлась для испанской антимонопольной службы приоритетным объектом расследований. Начиная с 1992 года, официальные разбирательства, связанные с профессиональными услугами, и в частности с регулирующими их оказание профессиональными коллегиями (Colegios Profesionales), составляли до 10% от общего количества рассматриваемых дел. Основные способы ограничения конкуренции, становившиеся предметом таких расследований, были связаны с препятствованием вступлению в профессиональные объединения, регулирующие профессиональную практику, которое главным образом выражалось в требованиях, затрудняющих профессиональную деятельность в сферах, подпадающих под юрисдикцию других объединений; с попытками добиться сохранения видов деятельности, которые не одобряются законом, на том основании, что запрет такой деятельности приведет к посягательству на данную сферу деятельности со стороны представителей других профессий; с недобросовестностью ценовой политики, облеченной в форму установления определенного уровня расценок или проявлявшейся косвенно, через систему разрешительной сертификации профессиональными органами, известной как «визирование» (visados); и, наконец, с ограничениями в рекламной сфере. В целях решения проблем отрасли, CNC решила организовать новую инициативу в области разъяснительной работы по вопросам защиты конкуренции, и в сентябре 2008 года был опубликован отчет комиссии о состоянии сферы профессиональных услуг и профессиональных объединений.

Отчет содержал ряд рекомендаций, осуществление которых способствовало бы повышению уровня открытости среды оказания профессиональных услуг для конкуренции, а следовательно и благоприятности такой среды для потребителей. В число рекомендаций входило устранение автоматически возникавшей связи между профессией и должностью; устранение автоматически возникавшей ассоциации аккредитованных профессий с профессиональным органом; пересмотр целей и функций профессиональных органов с целью ориентации на потребителя; усиления роли администрации в области регулирования профессиональной деятельности; аннулирования положений, существование которых нельзя было обосновать соображениями общественных интересов или защиты прав потребителей. Большинство рекомендаций, предложенных CNC в 2008 году относительно профессиональных услуг, было принято в рамках имплементации Директивы ЕС об услугах.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

Другие источники ОЭСР

ПРИНЦИПЫ И СТАНДАРТЫ

Рекомендации по борьбе с мошенничеством при проведении тендеров на государственные закупки» (Recommendation on Fighting Bid Rigging in Public Procurement, 2012) Рекомендации ОЭСР по борьбе с мошенничеством при проведении тендеров на государственные закупки предлагают правительствам оценить свои законы и методы в области государственных закупок на всех уровнях государственной власти, чтобы содействовать повышению эффективности системы закупок и снизить риск сговора при проведении тендеров. Эффективность и конкурентный характер закупочных процедур являются залогом приобретения товаров и услуг с оптимальным соотношением цены и качества, от чего выигрывают и налогоплательщики, и конечные потребители, и получатели государственных услуг в целом. Однако определенные правила управления государственными закупками, порядок проведения тендера и его непосредственная организация могут препятствовать конкурентной борьбе и способствовать ограничивающим конкуренцию соглашениям или мошенническим сговорам между конкурентами.

Рекомендации по оценке конкурентной среды (Recommendation on competition assessment, 2009) Рекомендации ОЭСР по оценке конкурентной среды помогают правительствам определить действующие или предлагаемые политические меры, ведущие к ненадлежащему ограничению конкуренции, и пересмотреть их в пользу альтернативных вариантов, более благоприятных с точки зрения защиты конкуренции. Кроме того, публикация призывает к созданию институциональных механизмов для проведения подобных обзоров.

Рекомендации по антимонопольному контролю слияний (Recommendation on merger review, 2005) Рекомендации ОЭСР по антимонопольному контролю слияний направлены на содействие приведению процедур контроля слияний и поглощений, включая сотрудничество между антимонопольными органами разных стран, в соответствие с передовым опытом, получившим международное признание.

Это способствует повышению эффективности процедур антимонопольного контроля слияний, в то же время помогая антимонопольным органам и участникам слияний сэкономить средства при многонациональных сделках.

Рекомендации по эффективной борьбе с картелями-монополистами (Recommendations on Effective Action Against Hard Core Cartels, 1998) Рекомендации Совета относительно картелей, прямо препятствующих конкуренции, касаются эффективного антимонопольного законодательства, способного обеспечить пресечение деятельности и профилактику образования

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

картелей-монополистов посредством действенных санкций и соответствующих правоприменительных процедур и органов, в задачи которых входит обнаружение и принятие мер в отношении таких картелей.

Рекомендации относительно сотрудничества между странами-членами в области антиконкурентных методов, препятствующих международной торговле (Recommendation concerning co-operation between member countries on anticompetitive practices affecting international trade, 1995) Последняя редакция данного документа датируется 1995 годом. К основным положениям, касающимся уведомлений, обмена информацией, обсуждений и согласований, добавилось приложение, в котором изложены руководящие принципы, разъясняющие, когда и как следует применять данные рекомендации, а также принцип сохранения конфиденциальности в отношении раскрытой информации. Рекомендации 1995 года показали себя немаловажным инструментом международного сотрудничества в области применения антимонопольного права.

Рекомендации по антимонопольной политике, регулируемым отраслям и отраслям, освобожденным от соблюдения некоторых нормативных требований (Recommendation on Competition Policy and Exempted or Regulated Sectors) Документ призывает членов ОЭСР проводить периодические проверки нормативных правовых актов и связанных с ними положений, освобождающих от соблюдения некоторых требований антимонопольного законодательства, при участии антимонопольных органов в целях определения следующего: а) сохранились ли в современных условиях первоначальные причины или обстоятельства, повлекшие за собой создание рассматриваемых НПА или включение в них определенных аспектов; б) насколько результативны оказались такие НПА или отдельные их аспекты с точки зрения достижения поставленных целей, и каково соотношение реальных затрат экономического / социального / административного характера и выгод, связанное с достижением таких целей путем нормативного регулирования; и в) нельзя ли в современных условиях достичь этих целей путем введения контролируемой конкуренции, регулируемой законами об ограничении монополистической деятельности, или путем определенных видов государственного вмешательства, в меньшей степени ограничивающих конкуренцию.

ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ

ИНСТРУМЕНТЫ, СПРАВОЧНИКИ, РУКОВОДСТВА

Комитет ОЭСР по конкуренции регулярно публикует отчеты, посвященные различным областям антимонопольного права и антимонопольной политики, в том числе:

Отчет об опыте применения Рекомендаций ОЭСР по антимонопольному контролю слияний 2005 года в разных странах (Report on Country Experiences with the 2005 OECD Recommendation on Merger Review, 2013) Картели-монополисты: третий отчет о реализации «Рекомендаций» 1998 года (Hard Core Cartels: Third Report on the Implementation of the 1998 Recommendation, 2005) Картели-монополисты: недавние успехи и предстоящие задачи (Hard Core Cartels: Recent Progress and Challenges ahead, 2003) Характер и влияние картелей-монополистов и антикартельных санкций в рамках национального антимонопольного законодательства (Nature and Impact of Hard Core Cartels and Sanctions against Cartels under National Competition Laws, 2002) Программы освобождения от ответственности, направленные на борьбу с картелями-монополистами (Leniency Programmes to Fight Hard Core Cartels, 2001) Картели-монополисты (Hard Core Cartels, 2000) Принцип позитивной вежливости в международном сотрудничестве антимонопольных органов (Positive Comity, 1999) Уведомление о транснациональных слияниях (Notification of Transnational Mergers, 1999) Комитет по вопросам конкуренции, его рабочие органы и Глобальный форум по конкуренции содействуют регулярному обмену мнениями и рассмотрению проблем антимонопольной политики. Результатом стало ежегодное проведение ряда Круглых столов, посвященных передовому опыту, и отдельных нерегулярных слушаний по целому ряду вопросов.

Ознакомиться с отчетами можно на сайте:

www.oecd.org/competition/roundtables.

Кроме того, с 1998 года Комитет ОЭСР по конкуренции проводит всесторонние обзоры антимонопольного законодательства и антимонопольной политики разных стран. В ходе проведения обзоров оцениваются методы защиты конкуренции и проблемы нормативного регулирования, начиная от действенности антимонопольного законодательства страны и заканчивая структурой и эффективностью его антимонопольных органов.

Ознакомиться с обзорами основных концепций антимонопольной политики можно на сайте:

www.oecd.org/competition/countryreviews.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

Государственное управление финансами:

обеспечение прозрачности бюджета Бюджет государства является самым важным его политическим документом, в котором согласовываются политические цели и принимаются конкретные обязательства. Поэтому бюджет должен быть максимально всесторонним, информативным и своевременным. Помимо проекта бюджета, информация о доходах и расходах содержится в 6 видах бюджетных отчетов:

Предварительный отчет по бюджету Ежемесячная отчетность об исполнении бюджета Полугодовой отчет об исполнении бюджета Годовой отчет об исполнении бюджета Предвыборный отчет Перспективный отчет Решающая роль увеличения прозрачности бюджетного процесса и документации обусловлена рядом причин. Прозрачность государственной финансовой системы помогает ясно увидеть связь между целями, которых государство желало бы достичь, и наличием, доступностью или ограниченностью государственных средств, выделенных на проведение соответствующей политики, которая призвана способствовать достижению таких целей. В этом свете, не меньшую важность приобретает прозрачность показателей бюджета и допущений, лежащих в его основе, например средне- и долгосрочных бюджетных и макроэкономических прогнозов. Прозрачности и контролируемости финансовой информации, содержащейся в отчетах по бюджету, способствует раскрытие определенных сведений относительно методологии и допущений, а также бюджетная классификация, помогающая увидеть более полную картину. Для обеспечения качества и достоверности бюджетных отчетов необходимы прозрачные методики с возможностью сопоставления, равно как и предусмотренные механизмы внутреннего и внешнего контроля.

В связи с недавним экономическим кризисом, растет общественная потребность в прозрачной системе управления государственными средствами. Открытый и честный бюджетный процесс, основанный на реалистических прогнозах и вполне определенных политических мерах, способствует росту доверия к государственным органам и их решениям со стороны бизнес-сообщества и граждан в целом. А понятная информация, публикуемая своевременно и открыто, способствует вовлечению общественности в процесс принятия бюджетных решений и выбора

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

альтернатив, равно как и пониманию этих процессов, и стимулирует диалог относительно влияния выбранных политических мер на устойчивость бюджетноналоговой сферы.

Публикация ОЭСР «Передовой опыт в области обеспечения прозрачности бюджетного процесса» (OECD Best Practices for Budget Transparency), вышедшая в 2002 году, представляет собой справочный материал, чрезвычайно полезный для стран, стремящихся к повышению степени прозрачности своей бюджетной сферы, что достигается путем полного, своевременного и систематического раскрытия всей соответствующей бюджетно-финансовой информации. Публикация, основанная на передовом практическом опыте стран ОЭСР, представляет собой не столько формальный стандарт обеспечения прозрачности, сколько методику, могущую быть адаптированной к конкретным процедурам учета, принятым в той или иной стране. В документе приведен ряд примеров, иллюстрирующих описываемый передовой опыт, которые взяты из жизни стран, как состоящих в ОЭСР, так и не входящих в нее.

Приоритетные вопросы

1. Является ли бюджет всесторонним, включающим в себя все доходы и расходы государства с подробными пояснениями и приведением нефинансовых показателей исполнения бюджета по мере необходимости, включая целевые?

2. Содержит ли бюджет сравнительные данные о доходах и расходах за ближайшие предыдущие и последующие периоды (например, фактические расходы и прогнозы, а также бюджетные заявки)?

3. Осуществляется ли классификация расходов бюджета по функциональным, экономическим и ведомственным признакам с соответствующими описаниями? Раскрывается ли информация об общем размере условных обязательств с распределением по основным категориям (по мере осуществимости), а в случае невозможности количественного измерения – в виде перечня с примечаниями?

4. Раскрываются ли основные финансовые данные и экономические допущения в явной форме, оцениваются ли финансовые активы (в том числе относящиеся к пенсионным планам) по рыночной стоимости?

5. Осуществляется ли анализ чувствительности к влиянию изменений основных экономических допущений, а также допущений относительно процентных ставок и обменного курса? Насколько точно отражены экономические допущения в бюджетной документации?

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

6. Применяются ли с целью обеспечения прозрачности во всех финансовобюджетных отчетах одни и те же принципы учета, присутствует ли в них краткое описание соответствующих политико-экономических мер, информация о случаях отхода от общепринятых методов, сравнительные данные за различные отчетные периоды?

7. Представляется ли проект государственного бюджета на рассмотрение парламентариям; своевременно ли он утверждается; содержит ли проект все необходимые дополнительные документы, помогающие законодательному органу принять взвешенное решение на основе объективной информации? Содержится ли в дополнительных бюджетных отчетах информация о долгосрочных целях правительства, допущениях, соблюдении санкционированного парламентариями уровня доходов и расходов, долгосрочной устойчивости?

8. Функционирует ли гибкая система внутреннего финансового контроля, предназначенная обеспечивать достоверность бюджетных отчетов?

Содержится ли во всех отчетах заявление об ответственности министра финансов и высших чиновников, ответственных за подготовку отчета?

9. Оказывается ли содействие общественному контролю путем опубликования соответствующих финансово-бюджетных отчетов в интернете для бесплатного ознакомления? Принимает ли Министерство финансов активные меры, направленные на развитие понимания бюджетного процесса?

10. Обеспечивается ли контроль бюджета посредством годового отчета об исполнении и внешнего аудита, осуществляемого высшим органом финансового контроля? Проверяет ли парламент аудиторские заключения и есть ли у него возможности и средства, необходимые для эффективного изучения финансово-бюджетного отчета, если таковое будет сочтено необходимым?

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

Практическая реализация

БЮДЖЕТНЫЕ ОТЧЕТЫ

1. Является ли бюджет всесторонним, включающим в себя все доходы и расходы государства с подробными пояснениями и приведением нефинансовых показателей исполнения бюджета по мере необходимости, включая целевые?

Принцип всесторонности гласит, что в бюджете должна отражаться деятельность всех государственных ведомств и все государственные средства. Доходы и расходы, не входящие в состав годовых бюджетных ассигнований, называются внебюджетными фондами. Внебюджетные фонды широко используются во многих странах ОЭСР. Но обилие видов внебюджетной деятельности сопряжено с риском уменьшения прозрачности бюджетной сферы и ослабления такой функции правительства, как контроль государственных расходов. В силу этого, правительство должно сделать так, чтобы бюджет охватывал государственные расходы в максимально возможной степени.

Решения относительно внебюджетных расходов не могут приниматься в рамках обычного бюджетного процесса (то есть нуждаться в утверждении законодательным органом и т. д.), но тем не менее должны отражаться в бюджете ради обеспечения максимальной прозрачности государственных расходов. В качестве примера внебюджетных расходов можно привести, в частности, направленные на реализацию общеэкономических (целевых) задач, в том числе деятельность государственных предприятий, предоставление государственных кредитов или кредитных гарантий и субсидии, распределяемые через налоговую систему. Кроме того, в пакет дополнительной документации должна входить пояснительная записка к бюджету, разъясняющая политические приоритеты и принципы, которыми руководствовались в ходе принятия бюджетных решений.

Пояснительная записка и нефинансовые показатели исполнения бюджета способствуют обоснованию бюджетных решений и раскрывают обстоятельства их принятия для законодательного органа и широкой общественности.

Принцип всесторонности бюджета применяется на всех четырех основных этапах бюджетного цикла:

–  –  –

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

В случае неопределенности общего размера внебюджетных расходов например, в связи с налоговыми льготами) бюджет должен включать в себя оценку стоимости или анализ компромиссных решений.

Утверждение бюджета Внебюджетные фонды могут не нуждаться в утверждении законодательным органом, однако законодательная власть должна быть ознакомлена с информацией о таких фондах наряду с проектом бюджета, чтобы составить себе полную картину расходов, запланированных в связи с осуществлением государственной политики.

Должно быть представлено обоснование внебюджетной деятельности исходя из политических мотивов.

Исполнение бюджета Информация об исполнении бюджетов внебюджетных фондов должна предоставляться в обязательном порядке; при составлении отчетности должны использоваться те же принципы, что применяются к отчетам по госбюджету.

Необходимы определенные и прозрачные правила осуществления управления внебюджетными фондами и исполнения их бюджетов.

Контроль бюджета Учет и аудит внебюджетных фондов должен основываться на тех же принципах и процедурах, что применяются к бюджетным фондам.

Всесторонние отчеты по бюджету: Прозрачность налоговых льгот в Канаде Налоговые льготы относятся к числу внебюджетных расходов. Для государства налоговые льготы являются потерей дохода в связи с предоставлением налогоплательщикам преференциального налогового режима (специальные налоговые ставки, скидки и так далее). В силу разнородности налоговых систем, трудно сопоставлять методы, применяемые в разных странах для измерения величины налоговых льгот. Для того чтобы включить их в бюджетную документацию, необходимо определить размер дохода, не полученного в результате налоговых преференций. Один из способов содействовать прозрачности внебюджетных расходов, связанных с налоговыми льготами, состоит в сопоставлении налога с прямыми затратами.

В Канаде систематически рассчитывается компромиссный вариант между двумя этими позициями:

«…система требует от министров, вносящих предложения относительно налоговых льгот, компенсировать потерю дохода сокращением прямых затрат. Большим достоинством такой системы является наглядная демонстрация министерствам того факта, что скидка с налога имеет для государства свою цену».

Источник: Шик 2007 (Schick, 2007).

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

2. Содержит ли бюджет сравнительные данные о доходах и расходах за ближайшие предыдущие и последующие периоды (например, фактические расходы и прогнозы, а также бюджетные заявки)?

Создатели государственного бюджета, как правило, склонны к применению многолетнего подхода. Это подразумевает возможность сравнения с прежними бюджетами, базовую оценку государственных расходов в соответствии с текущей бюджетной политикой и указание цели на будущее (например, в рамках среднесрочного прогноза бюджета).

В большинстве стран госбюджет составляется ежегодно, однако учет перспективных оценок ожидаемых доходов, затрат на программы и макроэкономических прогнозов при составлении бюджетной документации сохраняют свое значение с точки зрения информационной обоснованности процесса принятия решений. Особую важность имеет учет будущих расходов на выполнение утвержденных программ, капитальных расходов и условных обязательств. Недостаток прозрачности в данных областях может привести к скрытым расходам и, как следствие, к перерасходу бюджета в будущем. Кроме того, среднесрочные прогнозы относительно будущей бюджетной политики, определение которой является задачей настоящего, могут, в свою очередь, способствовать формированию у правительства и общественности понимания возможного экономического эффекта такой политики.

Помимо информации прогностического характера, бюджет должен включать в себя сравнительные данные о доходах и расходах за прошедший период. В идеале, такой период должен охватывать два предыдущих финансовых года (со ссылками на оценки фактических доходов и расходов в текущем финансовом году по состоянию на момент составления бюджета, а также в истекшем финансовом году, в отношении которого имеется уже проверенная аудиторами отчетность). Такая информация должна предоставляться в том же формате, что и сам бюджет, чтобы обеспечить возможность содержательного сравнения. В пояснительной записке к бюджету должны указываться причины изменения уровней финансирования в сравнении с предыдущими годами и ожидаемые последствия таких изменений.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

Сравнительные данные в бюджетных отчетах: обеспечение прозрачности бюджетного процесса в Новой Зеландии Новая Зеландия стала одной из первых стран, в прямой форме законодательно закрепивших принципы ответственности и прозрачности подхода к финансовобюджетной документации. Часть II закона о государственных финансах, в числе прочего, содержит подробно разработанные требования к правительственной отчетности о финансово-бюджетной политике, включая взаимосвязь между решениями политического и бюджетного характера. Например, в Новой Зеландии публикуется предварительный отчет по бюджету –так называемое «Заявление о принципах бюджетной политики»

–цель которого состоит в увеличении прозрачности (Budget Policy Statement), бюджетного процесса и углублении понимания бюджетных решений.

Основные требования к содержанию «Заявления о принципах бюджетной политики»

(из новозеландского «Руководства к закону о государственных финансах», 2005):

Сроки:

Как правило, министр финансов выносит его на обсуждение в Палате представителей в декабре (в рамках декабрьской процедуры предоставления новой экономической и финансово-бюджетной информации). Крайний срок предоставления – 31 марта.

Круг стратегических приоритетов:

Определяет широкий круг стратегических приоритетов будущего бюджета, в том числе общие политические цели, области политики и отсутствие противоречий с последними краткосрочными задачами финансово-бюджетного характера.

Объясняет изменения долгосрочных финансово-бюджетных целей и их связь с принципами ответственного финансового управления.

Объясняет изменения краткосрочных финансово-бюджетных задач и их связь с принципами ответственного финансового управления и долгосрочными финансово-бюджетными целями.

Заявление о принципах бюджетной политики:

Способствует прозрачности бюджетного процесса. Это достигается за счет избежания существенных неожиданностей в течение срока действия бюджета.

«Заявление о принципах бюджетной политики» может быть использовано как средство вызвать реакцию общественности на изложенные в его тексте предложения. Составление предварительных отчетов по бюджету относится к передовому международному опыту в области обеспечения прозрачности бюджетно-налоговой сферы;

Способствует отсутствию противоречий в бюджетно-налоговой политике.

Благодаря нему, возникает меньше противоречий между заявленными намерениями (целями, задачами) и бюджетными решениями, принятыми в действительности, равно как и между бюджетными решениями и принципами ответственного финансового управления.

Способствует поддержанию диалога о суммарном воздействии предлагаемого бюджета в сравнении с отдельными бюджетными ассигнованиями, предусмотренными предлагаемым бюджетом. Это помогает сделать более явным компромисс между налогами, расходами, заемными средствами и

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

собственными средствами; и Дает основную пищу для диалога о содержании будущего бюджета. Это соответствует принципам открытого бюджетного процесса, при котором финансово-бюджетная стратегия, приоритеты и параметры бюджета являются предметами обсуждения.

Сравнительные данные в бюджетных отчетах: Чили "В Чили бюджетная документация за 2006 год содержит информацию об основных сводных показателях бюджета за предыдущие четыре года и прогнозы на последующие три года. Проект закона о бюджете включает в себя требование приводить цифры по окончательному исполнению бюджета министерствами и программами за предыдущие четыре года, с разбивкой на составляющие, аналогичной бюджетной разбивке. В годовых отчетах государственного Генерального агентства по контролю (Contralora General de la Republica) приводится сравнение цифр с соответствующим бюджетом. В ежегоднике «Государственная финансовая статистика» указываются объединенные цифры за предыдущие девять лет, относящиеся к центральным органам государственной власти, правительству в целом и нефинансовому государственному сектору. В соответствии с законом Чили о финансово-бюджетной ответственности, начиная с 2000 года дополнительные документы к бюджету включают в себя финансовый прогноз в отношении укрупненных макроэкономических показателей бюджета центральных органов власти за последующие три года».

Источник: Чили, Отчет о соблюдении стандартов и правил в сфере государственных финансов:

Новости (Chile, Fiscal ROSC-Update), МВФ 2007.

3. Осуществляется ли классификация расходов бюджета по функциональным, экономическим и ведомственным признакам с соответствующими описаниями? Раскрывается ли информация об общем размере условных обязательств с распределением по основным категориям (по мере осуществимости), а в случае невозможности количественного измерения – в виде перечня с примечаниями?

Бюджетная классификация должна быть прозрачной. Это означает, что точность и прозрачность бюджетной классификации необходима для контроля эффективного распределения и расходования средств по секторам и ведомствам, а также для обеспечения соответствия бюджетным разрешениям согласно стандартам исполнения и бюджетной политике. Особое значение имеет классификация государственных расходов: это позволяет составить более полную картину тенденций расходов и бюджетных ассигнований по организациям и областям осуществления целевых программ. Доходы должны классифицироваться, как минимум, по трем признакам: ведомственная, функциональная и экономическая классификация расходов.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

В целях увеличения прозрачности и подотчетности при использовании государственных средств, классификация должна, в идеале, предусматривать взаимосвязь между структурой и динамикой предусмотренных расходов бюджета и ожидаемыми результатами (программная классификация расходов бюджета, основанная не на затратах, а на деятельности или конечных результатах). В 2007 году ОЭСР провела опрос по теме «Теория и практика бюджетирования". Из 33 стран ОЭСР, принявших участие в опросе, 29 сообщили, что для оценки исполнения бюджета используют информацию о деятельности и/или конечных результатах.

Кроме того, бюджетная классификация должна соответствовать международным стандартам. Это обеспечивает более высокую степень прозрачности и сопоставимости показателей разных стран. На международном уровне наличие базы для логически последовательной бюджетной классификации может способствовать упрощению интеграции донорского финансирования в национальные бюджеты развивающихся стран, а следовательно увеличению прозрачности такого финансирования и целевого расходования средств, поступающих из-за рубежа.

Классификация расходов в бюджетных отчетах: опыт Маврикия в области программной классификации расходов бюджета В 2007 году во всех министерствах Республики Маврикий одновременно было введено программно-целевое бюджетирование, основанное, в числе прочего, на программном методе. Реформа осуществлялась в составе комплекса мер, направленных на борьбу с ростом государственных расходов и долга, а также на повышение подотчетности и прозрачности в расходовании бюджетных средств.

«Внедрение ПБ [программного бюджетирования] повысило уровень информированности об исполнении бюджета и увеличило необходимость контролировать достижение поставленных целей и задач. Порядок включения информации об эффективности исполнения бюджета в бюджетную документацию усовершенствовался с годами, и в ряде министерств качество такой информации заметно повысилось. С момента введения ПБ повысилась также степень прозрачности и доступности информации. Кабинет министров лучше подготовлен к постановке целей и приоритетных задач, так как опирается на информацию, полученную в рамках ПБ, а в профильных министерствах считают, что повышение доступности информации упрощает финансовое администрирование. Теперь в Национальном собрании обсуждаются не статьи бюджета, а его цели и достигнутые результаты» (Collaborative Africa Budget Reform Initiative – CABRI, 2009).

В приведенной ниже выдержке из «Программного бюджета Министерства образования» Маврикия за 2012 год показана группировка промежуточных результатов, конечных результатов и целей по каждой программе в структуре расходов бюджета.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

–  –  –

4. Раскрываются ли основные финансовые данные и экономические допущения в явной форме, оцениваются ли финансовые активы (в том числе относящиеся к пенсионным планам) по рыночной стоимости?

В отчет по бюджету должны входить не только группы расходов, но и финансовая информация, дающая представление о финансовом положении государства и отражающая основные экономические допущения, которые легли в основу проекта бюджета. Такая информация должна содержаться в бюджете, полугодовом отчете и годовом отчете. Необходимо регулярное (желательно, на ежемесячной основе) предоставление отчетов о заимствованиях в течение месяца.

Раскрываемая финансовая информация должна включать в себя следующее:

Финансовые обязательства, включая заимствования за месяц, с разбивкой по валюте, сроку платежа, фиксированной / плавающей процентной ставке по долгам, инструментам управления долгом (фьючерсы, свопы и так далее);

Финансовые активы с разбивкой по основным видам;

Условные обязательства с указанием общей суммы (по мере возможности) и разбивкой по основным видам и истории неисполнения обязательств;

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

Нефинансовые активы, включая таблицу и метод начисления износа (в случае учета по принципу начисления) или регистр учета активов (при кассовом методе учета);

Обязательства по пенсионному обеспечению работников и основные актуарные допущения, которые легли в основу таких обязательств; и Налоговые льготы и ожидаемые расходы.

Раскрытие информации по основным финансовым показателям и экономическим допущениям: прозрачность данных бюджета и программ на Филиппинах На официальных сайтах департаментов и агентств размещается следующая информация:

Утвержденные бюджеты Показатели эффективности, цели и задачи Годовой план государственных закупок Распределенные государственные заказы Названия подрядчиков / поставщиков / консультантов Целевые и фактические бенефициары Использование средств Ход исполнения Отчеты по оценке / анализу программ / проектов Ведомства, осуществляющие основные программы и проекты, обязаны размещать на своих сайтах открытую информацию, в том числе:

Сведения о бенефициарах программ Места осуществления проектов Раскрытие информации об экономических допущениях должно включать в себя прогноз роста ВВП, структуру ВВП, уровень безработицы и занятости, расчеты по текущим операциям, уровень инфляции и процентные ставки (кредитно-денежная политика). Реалистический подход к созданию бюджета требует основывать макроэкономические и финансово-бюджетные прогнозы на логически последовательных допущениях. Методология экономических допущений должна публиковаться в открытом доступе с возможностью независимого исследования.

Кроме того, правительству следует активно поддерживать парламентские и общественные обсуждения финансовых данных и экономических допущений.

Передовой опыт предусматривает, что формированием или анализом макроэкономических допущений и финансово-бюджетных прогнозов должен заниматься независимый орган.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

Раскрытие информации по основным финансовым показателям и экономическим допущениям: прогнозирование и анализ в Нидерландах Дискуссия о роли независимых финансово-бюджетных советов в формировании разумной бюджетной политики длится уже не первый год. В 2006 году МВФ ближе ознакомился с параметрами голландского госбюджета, что отразилось в одном из «Отчетов о соблюдении стандартов и кодексов» (Reports on the Observance of Standards and Codes), посвященном Нидерландам. Согласно данным отчета, Нидерландское бюро анализа экономической политики (CPB), благодаря своей независимости и профессиональной репутации, играет неординарную роль в процессе формирования политики. CPB занимается составлением экономических прогнозов, а также готовит собственный прогноз в отношении госбюджета. Если экономический прогноз представляет собой независимый и объективный вклад в процесс формирования политики, то прогноз по бюджету обеспечивает непредвзятый взгляд со стороны на бюджетные и институциональные меры государственной политики. В дополнение к перечисленному, Нидерландское бюро анализа экономической политики рассчитывает соотношение затрат и выгод для проектов, связанных с государственными инвестициями. Вывод, сделанный МВФ: «По имеющимся данным, Нидерландское бюро анализа экономической политики выполняет все функции, определенные в соответствии с недавним анализом МВФ как присущие независимым финансовобюджетным советам».

Источник: Правительство Нидерландов, Программа стабильности, Нидерланды, (Government of the Netherlands, Stability Programme Netherlands), 2011.

5. Осуществляется ли анализ чувствительности к влиянию изменений основных экономических допущений, а также допущений относительно процентных ставок и обменного курса? Насколько точно отражены экономические допущения в бюджетной документации?

Управление риском, связанным с непредсказуемостью изменений экономических допущений, является важнейшим направлением деятельности. Анализ чувствительности к изменениям позволяет министерствам финансов яснее предвидеть последствия отклонения от ожидаемых результатов. Кратко- и среднесрочные макроэкономические прогнозы должны быть реалистичными и проверенными на предмет чувствительности к изменениям параметров, которые применялись при формировании оценок. Нереалистичные или излишне оптимистичные допущения способны повредить достоверности бюджета и честности связанных с ним процессов.

В алгоритм составления долгосрочных макроэкономических прогнозов необходимо включить анализ чувствительности государственной финансовой сферы, что поможет определить возможное долгосрочное воздействие на государственный бюджет в зависимости от различных политических и социальноэкономических тенденций. Анализ чувствительности может повысить степень ответственности в бюджетно-налоговой сфере, так как дает и политическим

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

структурам, и общественности возможность осознать долгосрочные последствия бюджетной политики для государственного долга. Иными словами, анализ чувствительности может служить механизмом заблаговременного предупреждения и потому является ключевой составляющей финансовобюджетной прозрачности.

Раскрытие данных анализа чувствительности: Австралия Австралийский бюджет включает в себя оценку воздействия за соответствующий бюджетный год, а также оценки расходов и доходов на будущий год с применением процентного шока в размере одного процента относительно ряда экономических переменных за соответствующий бюджетный год. Такой анализ чувствительности дает лишь общее представление о воздействии изменения цен, ставок заработной платы и других параметров на бюджет. В каждом отдельном случае анализ показывает оценку влияния изменения лишь одной экономической переменной и не направлен на установление более широких взаимосвязей между экономическими переменными, характеризующими происходящие в экономике изменения. Экономические параметры, к которым применяется шок, это: в расходной части – цены, заработная плата, количество получателей пособий по безработице и годовое изменение федеральной минимальной ставки заработной платы; в доходной части – цены, заработная плата, уровень занятости, конечный потребительский спрос на товары и услуги и прибыль от хозяйственной деятельности.

Источник: База данных по лучшим международным практикам в области бюджета и процедур (International Budget Practices and Procedures Database), 2007.

Как показали данные опроса ОЭСР по теме «Теория и практика бюджетирования» в 2007 году, 53,3% стран, состоящих в ОЭСР, не включает в свою бюджетную документацию анализ чувствительности к изменениям экономических допущений.

О включении анализа сообщило всего 16,7% стран; 26,7% указало, что анализ чувствительности проводился в отношении определенного ряда направлений, а 3,3% оставило вопрос без ответа. Тем не менее ожидается, что, вследствие экономического и финансового кризиса, в будущем больше стран станет вводить у себя анализ чувствительности.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

6. Применяются ли с целью обеспечения прозрачности во всех финансово-бюджетных отчетах одни и те же принципы учета, присутствует ли в них краткое описание соответствующих политикоэкономических мер, информация о случаях отхода от общепринятых методов, сравнительные данные за различные отчетные периоды?

Отчетность – важная составляющая контроля за исполнением бюджета. В ней должны отражаться любые изменения бюджетных ассигнований (увеличение / уменьшение / перераспределение), обязательств и расходов, а также учитываться операции на протяжении всего бюджетного цикла. Для этого следует применять общепринятые, прозрачные методики, что позволит сопоставлять между собой финансовые данные, содержащиеся в бюджетных отчетах, по разным программам и секторам, а равно и по бюджетным периодам. Во избежание потери информации в ходе составления отчетной документации по исполнению бюджета бюджетная классификация и учетная классификация должны представлять собой единое целое.

Совет по международным стандартам учета в государственном секторе (IPSASB) Совет по международным стандартам учета в государственном секторе (IPSASB) является независимой организацией, разрабатывающей стандарты финансового учета и отчетности для субъектов государственного сектора (исключая государственные предприятия). В его составе 18 членов, в том числе 3 международных организации (МВФ, Всемирный банк и ОЭСР, выполняющие функции постоянных наблюдателей). IPSASB стремится принимать во внимание специфические особенности и потребности учета в государственном секторе, тем самым закладывая основу для национальных стандартообразующих органов. Советом установлен 1 стандарт по кассовому методу учета, 32 стандарта по учету начислений и 28 производных от МСФО.

Им же установлено 4 оригинальных стандарта:

Раскрытие информации о секторе органов государственного управления (финансовая статистика) Доходы от внерыночных операций (трансферты и налоги) Предоставление информации о бюджете Концессионные соглашения на предоставление услуг (государственночастные партнерства)

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

ДОСТОВЕРНОСТЬ, КОНТРОЛЬ И УЧЕТ

7. Представляется ли проект государственного бюджета на рассмотрение парламентариям; своевременно ли он утверждается; содержит ли проект все необходимые дополнительные документы, помогающие законодательному органу принять взвешенное решение на основе объективной информации? Содержится ли в дополнительных бюджетных отчетах информация о долгосрочных целях правительства, допущениях, соблюдении санкционированного парламентариями уровня доходов и расходов, долгосрочной устойчивости?

Своевременность предоставления бюджета и соответствующих отчетов имеет немалое значение, поскольку оставляет парламенту и парламентским комитетам достаточно времени на анализ предложенного правительством проекта.

Предварительный отчет по бюджету должен быть готов не менее чем за месяц до предоставления проекта государственного бюджета. В этом отчете должны прямо указываться долгосрочные цели экономической и бюджетно-налоговой политики правительства, равно как и предусмотренные им задачи будущего бюджета и, как минимум, задачи на два ближайших финансовых года. Правительство должно представлять проект бюджета в парламент с достаточным запасом времени, чтобы такой проект можно было изучить должным образом и утвердить до начала финансового года. Соответственно, это должно происходить, самое меньшее, за три месяца до начала финансового года. Законодательный орган должен утвердить бюджет до того, как начнется финансовый год, а на случай неутверждения бюджета к моменту начала года должны существовать четко определенные функции и процедуры.

В общем и целом, в законодательный орган должна быть представлена следующая бюджетная документация:

Предварительный отчет по бюджету;

Предварительные оценки бюджета на соответствующий год и перспективные оценки на ближайшие 3-5 лет;

Предварительные оценки бюджета в отношении фактических доходов и расходов за текущий и предыдущий финансовый год;

Макроэкономический прогноз (средне- и долгосрочный) и анализ чувствительности бюджетно-налоговой сферы к изменениям;

Все внебюджетные расходы / внебюджетные фонды и условные обязательства;

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

Пояснительная записка о изменениях бюджетной политики и их последствиях, а также информация о прошлых и будущих результатах;

Бюджетная информация и допущения, по мере внесения изменений и дополнений, тоже должны публиковаться. Помимо основного бюджета, существуют дополнительные бюджетные отчеты, представляемые в течение финансового года, которые содержат обновленную информацию и способствуют прозрачности и контролю со стороны парламента и общества в целом.

Ежемесячные, полугодовые, годовые, предвыборные и перспективные отчеты сообщают информацию о долгосрочных целях экономической и бюджетноналоговой политики правительства, финансовых показателях, экономических допущениях, соответствии санкционированных парламентом уровней доходов и расходов, долгосрочной устойчивости государственной политики.

Парламентская проверка: раскрытие информации о бюджете в Руанде В период с 2007 по 2010 годы оценочный балл Руанды за всесторонность включенной в бюджетную документацию информации, которая оценивалась Всемирным банком в рамках программы «Государственные расходы и финансовая отчетность» (PEFA) повысился с «D» до «A». Балл за доступность основной финансово-бюджетной информации для общественности повысился с «C» до «A».

Правовую базу для всесторонности и гласности бюджета заложила

Конституция 2003 года:

1) Макроэкономические допущения, среднесрочный прогноз бюджета, политические приоритеты Аналитический обзор доходов и расходов, в том числе источников финансирования бюджетного дефицита;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
Похожие работы:

«б 7 6 (5 К )_ азастан Республикасы Білім жнеы лы м министрлігі А31 Г 'г'. 1С. Торайш ров атындаы Павлодр мемлекетпкуниерситеті і тгш т н % Министерствообразования и науки Республики Казахстан •Павлодарскиіі государственный университет им. С. Торайгырова Белгілі журналист,...»

«Государственный первичный специальный эталон единицы электрического напряжения переменного тока промышленной частоты в диапазоне от 1 до 500 кВ В.В. Киселев, начальник отдела ВНИИМС, С.А. Кононогов, директор ВНИИМС, д.т.н., профессор 1 Введение В 2012 г. во ВНИИМС был аттестован третий по счету эталон...»

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПУТЕЙ СООБЩЕНИЯ» К аф ед р а « Э к о н о м и к а и у п р а в л ен и...»

«Приложение № 9 ПУБЛИЧНОЕ АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО «БАЛТИЙСКИЙ ИНВЕСТИЦИОННЫЙ БАНК» Утверждено Приказом № от «_»2016 г. Председатель Правления К.В.Яковлев УЧЕТНАЯ ПОЛИТИКА ПАО «БАЛТИНВЕСТБАНК» для целей бухгалтерского учета по...»

«Сеть измерения показателей здоровья Рамочная модель и стандарты национальных информационных систем здравоохранения ВТОРОЕ ИЗДАНИЕ Сеть измерения показателей здоровья Рамочная модель и стандарты национальных информационных систем здравоохранения Второе издание WHO Library Cataloguing-in-Publication Data : Framework and standards for country heal...»

«ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАЗДНИКИ РОССИИ «П а р л ам е н тс к и й у р ок » Выпуск 5 САМАРА 2010 г. РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ Самарской Губернской Думы Председатель совета – Мусаткин Н.Ф. Заместитель председателя – Потякин В.В.Члены редак...»

«ПРОФИЛАКТИКА ДЕВИАНТНОГО ПОВЕДЕНИЯ Т.В. Шипунова ПРЕСТУПНОСТЬ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ПРЕВЕНТИВНЫЕ СТРАТЕГИИ В статье рассматриваются основные вопросы, связанные с объяснением возникновения преступности н...»

«1 МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный лингвистический университет» РАБОЧАЯ ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ Б1.В.ДВ.5 (2) Социологические проблемы изучения общественного мнения (индекс...»

«Ноября 25 (8 декабря) Священномученик Александр (Вершинский) мученики Павел (Кузовков) Николай (Копнинский) Священномученик Александр родился 6 марта 1873 года в селе Кунганово Старицкого уезда Тверской губернии в семье диакона Андрея Вершинского. Диакон Андрей был большим почитат...»

«Проект1 Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации 1. Принудительный снос самовольной постройки может быть осуществлен только на основании решения суда. Производственный кооператив обратился в арбитражный суд с...»

«Тамбовское областное государственное автономное общеобразовательное учреждение «Котовская школа-интернат для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья»Утверждено: Приказ № 178 ОДот29.08.2016 г. Рассмотрена на заседании педсовета протокол № 5 от29.08.2016г. АДАПТИРОВАННАЯ ОСНОВНАЯ ОБ...»

«Оглавление 1. Перечень планируемых результатов обучения по дисциплине (модулю) 1.1. Перечень планируемых результатов освоения образовательной программы 2. Место дисциплины (модуля) в структуре образовательной программы 3. Объем дисциплины (модуля) в зачетных единицах с указанием количества академических или астрономических часов, выделенных на контактную работу обучающихся с преподавателем (по в...»

«Заключительный отчет «Рекомендации по совершенствованию политики формирования здорового образа жизни для предупреждения неинфекционных заболеваний». Москва Декабрь 2013 СОДЕРЖАНИЕ Список исполнителей Реферат Обозначения и сокращения Введение. Современный взгляд на здоровый образ жизни: технологии и...»

«№ п/ содержание № страницы Целевой раздел I Пояснительная записка 1.1. 3 Цели и задачи Программы 1.1.1. 10 Принципы и подходы к формированию Программы 1.1.2. 11 Планируемые результаты 1.2. 12 Целевые ориентиры в...»

«СОСТОЯНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ В ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СОГЛАШЕНИЯ О ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ И ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ВОЗДУШНОГО ПРОСТРАНСТВА в 2010 году (Доклад Межгосударственного авиационного комитета) 1. ОБЩАЯ ОЦЕНКА АВАРИЙНОСТИ В ГРАЖДАНСК...»

«АНТОЛОГИЯ 1941-1945. Говорят погибшие герои «1941-1945. Говорят погибшие герои»: Государственное издательство политической литературы; Москва; 1990 ISBN 5-250-00822-4 Аннотация Со страниц...»

«2. Ключевые идеи образования Общая характеристика. Слово «идея» происходит от термина «эйдос», который ввел Платон для обозначения существующих в высшем мире прообразов всего того, с чем мы встречаемся. У Платона идея обозначала своего рода эталон, порождающую модель, «слепки» с которой и составляли все...»

«РКП1СИЙ и г а м ГЕШГ С1ДМ1ДС1Н РУКОВОДСТВО ПО РАЗРАБОТКЕ «НАСТАВЛЕНИЙ ПО КРЕПЛЕНИЮ ЕРУЗОВ» НД No 2-030101-008 Санкт-Петербург Настоящее Руководство по разработке «Наставлений по креплению гру­ зов» разработано на основании одноименного издания 2004 года с учетом изменений и дополнений 2008 года, утвержд...»

«СТАЦИОНАРНЫЕ И ДИНАМИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА 1 ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ МЕЖПОЛУШАРНОЙ АСИММЕТРИИ Глава 14 СТАЦИОНАРНАЯ И ДИНАМИЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ МЕЖПОЛУШАРНОЙ АСИММЕТРИИ В.Ф. Фокин, А.И. Боравова, Н.С. Галкина, Н.В. Пономарева, И.А. Шимко Введение Феномен асимметрии, с одной стороны проявляется как фундаментальное свойство матер...»

«МиМ: ЭЗОТЕРИКА ТЕКСТА Глава восемнадцатая. Неудачные визитёры ГЛАВА 18 Неудачные визитёры Аркан 18. Наименование: Луна. Буква евр. алф.: Цади. Иероглиф: Крышка (нечто придавливающее, стесняющее свободу, мешающее проби...»

«Доломитовых Альп [Forni 2007: 126], а также тирольские легенды о «блаженForni ных девах» — хозяйках гор и покровительницах диких зверей, живущих в глубоких горных пещерах, изредка допускающих смертных в свои таинственные владения [Таннен-Э 1999: 239–...»

«В учебнике приняты условные обозначения ! Помним и соблюдаем правила безопасной работы Проводим исследование Работаем индивидуально Работаем в группе Используем компьютер. Ищем в Интернете нужную информацию Запоминаем опорные понятия Проверяем свои знания Расширяем кругозор Введение Для выбора своей будущей п...»

«Среднему Уралу). Помимо этого в ней содержалось большое количество ошибок и опечаток. Я послал в Екатеринбург список замечаний на девяти страницах (только по пермской тематике). Указанные замечания исправи ли, но благодарности от екатеринбуржцев я не получил. Более того, б...»

«ЭПОХА. ХУДОЖНИК. ОБРАЗ эпоха. художник. образ Правители Феррары как покровители искусств. Рельефы Антонио Ломбардо для «алебастровых комнат» Альфонсо I д’Эсте Павел Алешин Статья посвящена рельефам Антонио Ломбардо, созданным скульптором и его мастерской для декорации личных апартаментов герцога Ал...»

«LADOGA COLLECTION WWW.LADOGASPB.RU ШАМПАНСКИЕ И ИГРИСТЫЕ ВИНА 6 ВИНА ФРАНЦИИ 13 ВИНА ИТАЛИИ ВИНА ИСПАНИИ 56 ВИНА НОВОГО СВЕТА 65 ПОРТВЕЙН 72 ВОДКА 77 КОНЬЯК 81 КАЛЬВАДОС 88 АРМАНЬЯК 91 ВИСКИ 94 ГРАППА 102...»

«РЕАКЦИЯ МАТЕРИАЛА НА УДАРНОЕ НАГРУЖЕНИЕ С.Н. БУРАВОВА Институт мтруктурной макрокинетики и проблем материаловедения, РАН, Черноголовка, Россия Экспериментальное изучение повреждаемости мишени при ударном нагружении поверхности проведено в широком диапазоне амплитуд и видов...»








 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.