WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«КОНФЕРЕНЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПО ТОРГОВЛЕ И РАЗВИТИЮ ЭНЕРГОУСЛУГИ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ УСЛУГИ: цели переговоров и приоритеты в области развития Под редакцией Симонетты ...»

-- [ Страница 3 ] --

Эффективным средством повышения конкуренции является создание конкурирующих сетей14. Зачастую это означает необходимость обеспечения сбалансированности краткосрочных интересов В Европе можно привести немало примеров, свидетельствующих о том внимании, которое уделяется созданию конкурирующих сетей. В тех случаях, когда бывшие государственные монополии являются владельцами и операторами всех объединенных в сети объектов, ограничения и препятствия для импорта могут не носить законного характера, однако сохраняются де-факто; см., например, доклад по официальному расследованию фактической монополии компании ЭНИ на внутреннем рынке газа, Alessandro Bossi, "Italy: Gas Market Report", 16 Journal of Energy & Natural Resources Law 4 (1998), 430–431.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

(либерализация рынка на основе обязательного открытого доступа для всех энергосетей) и кратко- и долгосрочных интересов (высокий уровень и развитый характер конкуренции и минимальное вмешательство в рамках эффективного с точки зрения затрат "легкого" национального регулирования). Опыт стран в плане участия частного сектора в финансировании капиталоемких энергообъектов в условиях, зачастую связанных с высоким уровнем риска, свидетельствует о том, что на первоначальном этапе, когда такие объекты создаются впервые в "неосвоенном" регионе, в целях привлечения инвестиций могут потребоваться изъятия из режима обязательного доступа. При этом следует ожидать, что конкуренция между сетями в краткосрочном и долгосрочном плане станет более ожесточенной15.



Главная задача здесь состоит в уравнивании продолжительности и объема допускаемых исключительных прав и длительности и масштабов потребностей инвесторов и банков в финансировании, а также в том, чтобы не допустить чрезмерных протекционистских мер. Для этого необходимо провести сложное и весьма важное различие между разумными и чрезмерными требованиями на предмет предоставления исключительных прав на длительный срок в целях облегчения финансирования.

Доступ третьей стороны1.

Доступ третьей стороны (ДТС) означает16, что третьи стороны, зачастую являющиеся конкурентами подразделений, занимающихся Этот вопрос далее обсуждается применительно к режимам трансграничного доступа к объединенным энергосистемам с сопоставительным анализом ситуации в Европейском союзе, Соединенных Штатах и Австралии в Sam Hamilton, "The regulation of Trans-European Networks", in Laura MacGregor, Tony Prosser and Charlotte Villers (eds.), Regulation of Markets Beyond 2000 (Dartmouth, Ashgate, 2001), pp. 43–57.

Необходимо проявлять осторожность в использовании терминов, касающихся концепции общего (глобального) пользования доступом.

Общее пользование в Соединенных Штатах требует предоставления доступа всем заявителям, даже если это означает ограничение эксплуатации существующими перевозчиками. Этот аспект данной концепции не встречается в законодательстве европейских стран по вопросам энергетики, хотя сам термин часто используется. То же самое относится к требованиям

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

выработкой электроэнергии, снабжением и распределением в компании, которая владеет передающим объектом, имеют законное право использовать такие объекты либо в пределах неиспользованной мощности (расплывчатая концепция), либо на основе справедливого разделения существующих мощностей за разумную плату и на практических технических условиях17.





Против ДТС всегда возражают операторы передаточных сетей, которые также занимаются снабжением, поскольку их монопольное или господствующее положение в области снабжения подкрепляется их контролем за распределением. Таким образом, ДТС предполагает наличие законного права наряду с процедурами, которые обеспечивают практическую реализацию таких прав18. Его крайним проявлением является "общее пользование", то есть ситуация, когда после разделения других предпринимательских функций общий перевозчик лишь предоставляет естественную монополию на транспортные услуги по открытым тарифным ставкам19. В целом можно выделить два варианта режимов доступа: когда большинство о доступе к объекту основной инфраструктуры; вынужденное применение Европейским судом положений Договора, особенно в контексте статьи 86, привело к возникновению различных требований и сферы применения "европейской доктрины основной инфраструктуры", отличающихся от концепции, сложившейся с учетом решений федеральных судов США.

Весьма всестороннее и полное изложение этого вопроса содержится в B. Doherty, "Just what are essential facilities?", Common Market Law Review (2001), 397–436. Довольно поучительное мнение изложено в Jurgen Grunwald, "Common carriage—a reassuring view from Brussels", 8 Oil & Gas Law & Taxation Review 3 (1989/90), 55–61.

Применительно к Австралии см. Andrew Thompson and Matthew Callahan, "Australia: Gas pipelines access legislation 1998", 16 Journal of Energy & Natural Resources Law 4 (1998), 414–415; Kirsten Webb, "Australia – Competition policy: Privatisation of utilities", 3 International Trade & Regulation 5 (1997), 94–97.

Если компания, предоставляющая транспортные услуги, утрачивает свой характер законной монополии, главным образом из-за возникновения в рамках сети нормальной конкуренции, меры регулирования должны быть несколько ослаблены, и обязательное с юридической точки зрения право может уже не понадобиться.

Alexander J. Black, "Common carriage of European natural gas and relevant Canadian experience", 8 Oil & Gas Law & Taxation Review 7 (1990), 195–207.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

условий, на которых предоставляется доступ, устанавливаются самими сторонами (договорный доступ) и когда эти условия устанавливаются тем или иным органом (независимыми регулирующими органами, судами, государственными министерствами и административными органами, особенно органами по вопросам регулирования конкуренции, и промышленными ассоциациями), которые контролируют предоставление доступа (регулируемый доступ)20. С учетом нынешней ситуации в области естественной При обсуждении понятий договорного и регулируемого доступа нужно также проявлять осторожность, так как многие дискуссии и выводы изобилуют ошибочными представлениями. Весьма поучительной в этом плане является ситуация, сложившаяся между Германией и Европой.

Германия выбрала режим доступа, в соответствии с которым условия доступа определяются кодексами, принятыми в секторе энергетики, которые не носят обязательного характера, но в целом соблюдаются.

Обсуждение принятой в Германии системы см. в Achim R. Boerner, "Negotiated third party access in Germany; Electricity and gas", 20 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (2002). Эти кодексы подкрепляются общими законами по вопросам обеспечения доступа и регулирования конкуренции и вытекающим из них конкурентным правом. Таким образом, в большинстве случаев условия доступа определяются внешними "органами". В то же время в соответствии с определением, содержащимся в Директиве ЕС по электричеству 1996 года и Директиве ЕС по газу 1998 года (OJ L 27, 30/01/1997, p. 20, and OJ L 204, 21/07/1998, p. 1, corrigendum OJ L 245, 04/09/1998, p. 43), германская система рассматривается в соответствующих комментариях в основном как система договорного доступа. Однако на европейском уровне большинство комментариев составлено на английском языке, и в них, следовательно, доминирует "британский" подход к этой проблеме. Великобритания прошла свой собственный довольно сложный путь от первоначально неудачной либерализации до установления монополии компании "Бритиш гэс" (БГ) и договорного доступа, и поскольку она установила кодексы доступа задолго до того, как ей пришлось включить во внутреннее законодательство две соответствующие директивы ЕС, условия определения и общий подход британских кодексов доступа в целом заметно отличаются от тех, которые фигурируют в соответствующих законодательных актах ЕС.

Критические замечания в адрес Германии, связанные с ее системой доступа, судя по всему, вызваны прежде всего обобщенным выводом следующего типа:

"Германия использует договорный доступ – договорный доступ в случае БГ

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

монополии договорный доступ обычно оказывается неэффективным из-за экономических стимулов, побуждающих интегрированного оператора передаточной сети (ОПС) отказывать в полноценном доступе и создавать для него препятствия, пользуясь своей более прочной позицией при проведении переговоров и большей информированностью и знанием ситуации, присущими оператору сети.

В условиях регулируемого ДТС вмешательство внешнего органа может способствовать уравновешиванию позиций на переговорах, особенно если действующие нормы носят обязательный характер, но он имеет и свои недостатки – как правило, он приводит к затяжным судебным спорам, что само по себе является обструкционистской тактикой и может быть сопряжено со значительными издержками в странах, где существуют разнообразные формы владения сетями. Поэтому следующий этап заключается в устранении деловых структур, которые препятствуют ДТС, в том числе путем установления раздельных счетов (с тем чтобы заставить ОПС представлять данные о своей деятельности отдельно и избежать тем самым перекрестных субсидий);

разделения управленческих функций (с тем чтобы избежать ситуации, когда одно подразделение помогает другому, препятствуя тем самым ДТС или получая сведения о деятельности конкурента от подразделения, занимающегося транспортом); и, наконец, раздельного владения и превращения ОПС в нечто сходное с обычным перевозчиком, то есть в предприятие, занимающееся исключительно транспортировкой по регулируемым тарифным ставкам, которое преследует свою главную коммерческую цель максимального обеспечения поступлений и прибыли за счет транспортировки и не имеет никакой заинтересованности или оказался неэффективным, – следовательно, действующая в Германии система неэффективна" без должного анализа нормативной базы, определяющей доступ применительно к БГ и Германии. Поскольку в Европе вряд ли существует сколько-нибудь сходная административнорегулирующая система, следует избегать подобных напрашивающихся аналогий, которые, по сути, вводят в заблуждение. См. сопоставление, проведенное в Catherine Redgewell, Martha M. Roggenkamp, Anita Ronne and Inigo del Guayo, "Energy law in Europe; Comparisons and Conclusions", in Martha M. Roggenkamp et al. (eds.), Energy Law in Europe, National, EU and International Law Institutions (Oxford, Oxford University Press, 2001), ch. 14.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ

И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

побуждения в силу совместного владения к тому, чтобы содействовать возможностям в плане получения прибыли и укреплению конкурентных позиций других предприятий, соперничающих с энергетической компанией в рамках транспортной сети21.

2. Регулирование и регулирующие органы Регулирование доступа стало основной функцией вновь создаваемых регулирующих органов в области энергетики. В результате естественная монополия обеспечивает справедливый доступ, не смешивает свою конкурентную деятельность со своей деятельностью монополии (то есть перекрестные субсидии, сбор сведений о конкурентах, создание препятствий для доступа) и гарантирует, что цены в условиях естественной монополии не содержат монопольной ренты, то есть отражают издержки или сопоставимые возможные издержки. Без такого регулирования обеспечить эффективный ДТС практически невозможно.

На сегодняшний день сложились различные модели функционирования регулирующих органов22. Основной моделью является независимое регулирующее учреждение по образцу Федеральной комиссии по управлению энергетикой Соединенных Штатов (ФКУЭ) и регулирующих органов в области газа/электричества Соединенного Королевства (входящих в настоящее время в Управление по регулированию рынков газа и электричества – ОфГЕМ)23. В рамках этой модели регулирующий орган пользуется Обсуждение вопроса о целесообразности все более жестких форм требуемых или рекомендуемых мер по разделению функций см. EU Commission, Completing the Internal Energy Market, of March 2001, COM (2001) 125 final, и в особенности пояснительный меморандум, касающийся предлагаемой поправки к директивам в области энергетики 1996– 1998 годов; см. также Second to the Council and the European Parliament on Harmonisation Requirements, SEC (1999) 470, pp. 12–13.

Christopher Foster, "The future of regulation", 4 Utilities Law Review 3 (1993), 110–111; Colin D. Long and Michael J. Rhodes, "The nature, application and enforcement of regulation: public duties and private rights", 1 Communications Law 2 (1996), 62–70; and Redgewell et al. (note 20).

"Green Paper on utility regulation", 19 Business Law Review 5 (1998), 125–126.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

широкой самостоятельностью с точки зрения использования бюджетных средств и назначения на длительные сроки лиц, уполномоченных заниматься регулированием, которые не могут быть сняты со своих постов политическими властями и которые располагают достаточными полномочиями в плане регулирования, существенно превышающими полномочия министерств. Министерствам и политикам в целом не нравится эта модель, так как она ограничивает их полномочия и возможность контролировать распределение должностей. Однако некоторые преимущества для политиков в ней все-таки есть. Во многом по аналогии с независимыми центральными банками значительная доля политической ответственности министерств в настоящее время перемещается в более технические, профессиональные и имеющие в этой связи соответствующую репутацию независимые агентства.

Если им удается выполнить свой независимый мандат, заручившись уважением общественности, надобность в политиках отпадает, и принимаемые такими учреждениями решения в целом соблюдаются.

Если регулирующие органы сумеют добиться уважения профессиональной прессы и соответствующих деловых кругов, их формальная независимость приобретает "материальный" характер, обеспечивая им защиту со стороны их политических и профессиональных сторонников. Независимость регулирующего органа всегда является достаточно сложным вопросом. Далеко не всегда внешняя независимость является политической независимостью (например, как это имеет место в Российской Федерации)24.

В условиях достаточно широких полномочий по согласованию методов регулирования объектов энергетического сектора25 в Европе сформировались разнообразные механизмы регулирования26. Не все John Stern, "Utility reform, privatisation and regulation: lessons from central and eastern Europe and from China", 27 International Business Lawyer 11 (1999), 510–512.

См. статью 22 как в Директиве ЕС по электричеству 1996 года, так и в Директиве ЕС по газу 1998 года (OJ L 27, 30/01/1997, p. 20 and OJ L 204, 21/07/1998, p. 1, corrigendum OJ L 245, 04/09/1998, p. 43). Она обязывает государства-члены "создавать приемлемые и эффективные механизмы для регулирования, контроля и транспарентности".

Redgewell et al., pp. 984–989.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

пошли по пути создания регулирующего органа по аналогии с ОфГЕМ Соединенного Королевства. В некоторых случаях национальные особенности проявились в создании комиссий, объединяющих объекты общественного пользования, потребителей и региональные и местные органы власти, в целях регулирования доступа и цен или же в возложении функций регулирования на общие административные управления министерств энергетики.

Например, Германия отказалась от создания независимого регулирующего органа в области энергетики (хотя такой независимый регулирующий орган в области телекоммуникаций добился впечатляющих успехов). В этом случае проведение формальных консультаций между энергетическим сектором, потребителями и министерствами завершается выработкой конкретных кодексов доступа. Затем эти кодексы принимаются операторами сетей и применяются ими в их работе. В случае отказа конкурентам в разумном доступе в этот процесс вмешиваются специальный орган по вопросам конкуренции и суды. Эта модель порой подвергается критике ввиду того, что она не столь эффективна, как независимый регулирующий орган. Система, которая основана скорее на договоренности, имеет свои недостатки, проявляющиеся в ситуациях, когда правила необходимо скорректировать или изменить; занимающий активную позицию регулирующий орган представляется более эффективным в плане обеспечения в кратчайшие сроки позитивной реакции действующих операторов27.

Однако после того, как данная система в достаточной мере сформируется, саморегулирование в рамках всей отрасли может Вопрос о том, следует ли отдавать предпочтение регулированию в конкретном секторе в противовес применению общих норм права в области конкуренции на предприятиях общего пользования с точки зрения входных барьеров, отношений с потребителями и соображений политики, обсуждается в T. Van Dijk, "General or specific competition rules for network utilities?", 2 Journal of Network Industries 1 (2001), 93–111. Обсуждение вопроса об институциональных и культурных условиях, обеспечивших успешную работу активно действующих отдельных регулирующих органов в секторе электричества и газа в Соединенном Королевстве на этапе либерализации см. в T. Wlde, "Die Regelung der britischen Energiewirtschaft nach der Privatisierung", in Peter Tettinger (ed.), Strukturen der Versorgungswirtschaft in Europa (Stuttgart, Boorberg, 1996), pp. 59–95.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

стать менее дорогостоящим, а издержки, связанные с функционированием независимых регулирующих органов, являются приемлемыми и должны покрываться обществом (за счет налогов или цен на энергию). Соображения, связанные с издержками процесса регулирования, не должны оказывать заметного влияния на процессы принятия официальных решений.

Естественно, что решения регулирующих органов подлежат рассмотрению судами и касаются правовых и процедурных норм и гораздо реже качества экономического анализа. Суды также, как правило, признают необходимость наличия не подлежащих рассмотрению в судебном порядке возможностей для экономической оценки и принятия решений по вопросам регулирования при условии, что в их случае невозможно доказать какие-либо серьезные и явные ошибки процедурного и оценочного характера28. Они также обязаны представлять законодательным органам информацию и отчет о своей регулирующей деятельности, однако законодательные органы не могут навязывать им свою волю29. Здесь образцом послужила модель независимого центрального банка. Остается решить вопрос, возникающий в связи с возможным совпадением функций и конкуренцией между регулирующими органами, занимающимися сектором энергетики, и национальными органами, ведающими вопросами общего экономического регулирования, то есть органами, регулирующими конкуренцию.

В настоящее время (практически) нет ни одного прецедента создания международного регулирующего органа, несмотря на ускорение трансграничных потоков энергии30. В европейском Эти критерии были выработаны Европейским судом в его обзоре деятельности Комиссии и национальных органов в области регулирования.

См. обзор в Commission v. France at al., October 1997 judgement.

См. недавние изменения в законодательстве Соединенного Королевства, касающиеся обязательства ОфГЕМ отчитываться перед парламентом, 2001 год (Denton Wilde Sapte Energy Newsletter, 2001).

В этой связи возникает сложный вопрос о том, что представляет собой международный регулирующий орган. Национальные органы все чаще сотрудничают между собой в целях определения и согласования норм;

означает ли это, что они являются международными регулирующими

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

трансграничном контексте Европейская комиссия располагает некоторыми незначительными полномочиями в области регулирования на основе толкования и обеспечения соблюдения законов в области конкуренции в соответствии с Договором ЕС, а также путем принятия решений по вопросу об обоснованности отступлений и временных изъятий из стандартной модели либерализации, конкретно предусмотренной в основном законодательстве по вопросам конкуренции и в директивах по вопросам энергетики 1996–1998 годов31. Она добивается большей согласованности государственных полномочий в области регулирования на основе предлагаемой поправки к двум директивам по вопросам энергетики32, однако роль Комиссии в качестве международного органами? По вопросу о роли регулирующих органов в регулировании трансграничной торговли см. Lise H. Hordan, "The role of State regulators in United States/Canadian energy trade", 10 Journal of Energy & Natural Resources Law 4 (1992), 380–386. Последствия отсутствия федеральной политики или механизмов, необходимых для решения трансграничных проблем, обсуждаются в Leigh Hancher, "Energy regulation and competition in Canada, 15 Journal of Energy & Natural Resources Law 4 (1997), 338–365.

См. P.M. Roth (ed.), Bellamy and Child European Community Law of Competition (5th edn., London, Sweet and Maxwell, 2001), где в главе 1 содержится общий обзор, а в главе 16 рассматриваются вопросы, связанные с энергетикой. См. также B. Develin and C. Levasseur, "Energy chapter", in J. Faull and A. Nickpay (eds.), The EC Law of Competition (Oxford, Oxford University Press, 2000). Вопросы, касающиеся законов о конкуренции, также рассматриваются в M. Roggenkamp, A. Ronne, C. Redgewell and I. del Guayo, Energy Law in Europe, National, EU and International Law and Institutions (Oxford, Oxford University Press, 2001); P.D. Cameron, Competition in Energy Markets (Oxford, Oxford University Press, 2002); T. Wlde, EU Energy Law, From Plan to Market (London, Longman, forthcoming, 2002); и R. Tudway (ed.), Energy Law and Regulation in the European Union (London, Sweet and Maxwell, loose-leaf, from 1998).

См. сообщение Комиссии Completing the Internal Energy Market, COM (2001) 125, final. Предлагаемая новая статья 22 в обеих директивах обязывает государства-члены создавать национальные регулирующие органы с "единственной функцией... определять порядок регулирования мощности объединенной энергосистемы и ее распределения совместно с национальными регулирующими органами тех государств-членов, которые входят в такую объединенную энергосистему".

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

регулирующего органа ограничивается пониманием самого процесса регулирования объединенных энергосистем. По всей видимости, Комиссия будет по-прежнему оказывать влияние на эффективную конкуренцию, справедливый и реальный доступ предприятий к сетевым структурам и согласование их режимов за счет применения основополагающих правовых норм (особенно положений статей 81 и 82, касающихся конкуренции), руководящих принципов и положений, касающихся толкования, и направлять саморегулирование и диалог на основе процесса, начатого в Мадриде и Флоренции. Эта консультативная структура для регулирующих учреждений (в области газа и электричества) включает национальные регулирующие органы, государства-члены, Европейскую комиссию, операторов транспортных/передаточных сетей, компаний, торгующих газом и электричеством, потребителей, пользователей сети и бирж электроэнергии наряду с зарождающимися биржами газа. Эта структура была создана Комиссией в целях обсуждения вопросов трансграничной торговли, тарификации и распределения и управления объединенными энергосистемами при дефиците пропускной способности33. Кроме того, были согласованы первые руководящие принципы управления в условиях дефицита мощности34. В настоящее время работа по разработке подробных положений о тарифах и порядке доступа к сетям, а также их управлению в основном ведется совместными усилиями организаций энергетического сектора (например, Европейской ассоциацией операторов передаточных сетей – ЭТСО) и национальных регулирующих органов при минимальной координации со Выводы Флорентийского форума (по электричеству) см. на http://europa.eu.int/comm/energy/en/elec_single_market/florence/index_en.html;

результаты Мадридского форума (по газу) см. http://europa.eu.int/comm/ energy/en/gas_single_market/madrid.html.

Резюме руководящих принципов по управлению энергосистемами при дефиците пропускной способности, согласованных на 6-м Флорентийском форуме в ноябре 2000 года, см. в December 2001 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on European energy infrastructure, pp. 18 et seq. Более ранний доклад по требованиям в отношении согласования процесса регулирования объединенных энергосистем см. в Second Report to the Council and the European Parliament on Harmonization Requirements, SEC (1999) 457, pp. 5 et seq.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ

И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

стороны Комиссии, главным образом, по причинам подведомственности, нехватки людских и финансовых ресурсов и согласия, достигнутого в рамках всей отрасли35.

Поскольку справедливые режимы доступа к трансграничным сетям, например объединенным энергосистемам, зачастую требуют разработки подробных процедур регулирования и контроля, принятие эффективно функционирующего международного соглашения о регулировании трансграничной торговли энергоресурсами и создание соответствующего органа по контролю и урегулированию споров является весьма непростой задачей. Можно пойти по другому пути и поручить эту задачу целиком и полностью национальному регулирующему органу. В большинстве случаев объединенная энергосистема расположена целиком на территории какого-то одного государства. В этом случае полномочия по регулированию могут быть разграничены на основе принципа территориальной юрисдикции. В то же время встречаются случаи, когда объединенные энергосистемы (или их трубопроводы или распределительные сети) пересекают национальные границы (например, "Европайп" I и II, газопровод Соединенное Королевство – Бельгия, объединенная энергосистема Соединенное Королевство – Франция), и в этом случае претендовать на территоТак, например, Европейская ассоциация операторов передающих сетей (ЭТСО) в настоящее время проводит пересмотр руководящих принципов по транспарентности и управлению энергосистемами в условиях дефицита пропускных мощностей в целях подготовки пересмотренного варианта и рекомендаций по общим минимальным требованиям. На ЭТСО также возложена задача инициирования, разработки и пересмотра технических и административных норм, касающихся функционирования объединенных энергосистем. Национальные регулирующие органы призваны обеспечить применение и соблюдение этих руководящих принципов и "обязаны" информировать о результатах Комиссию. См. сообщение по вопросу об энергетической инфраструктуре (ibid, at p. 9). В этой связи вызывает некоторое недоумение тот факт, что на уровне европейских регулирующих органов этот метод консультаций и подготовки документа принят Комиссией, в то время как по существу такой же метод подготовки документа по регулированию доступа и его осуществлению в Германии все еще подвергается критике на уровне Сообщества.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

риальную юрисдикцию может уже не одно государство. В Европе это часто приводит к заключению двусторонних соглашений, в соответствии с которыми на какое-то одно государство возлагаются исключительные полномочия по регулированию, однако при условии консультаций с другим государством, обладающим юрисдикцией. Общепринятой практикой является создание комитета по урегулированию споров, в котором на равной основе представлены оба государства, и окончательное арбитражное разбирательство в том случае, если комитет не может добиться урегулирования спора36. Режим регулирования для объединенных энергосистем (в пределах национальных границ или на трансграничном уровне) может быть также разработан на основе определения соответствующих лицензионных условий. Если речь идет о двух странах, эти условия могут быть оговорены и совместно установлены для выполнения оператором объединенной энергосистемы; прецеденты можно найти и в соглашениях об объединенных системах, не связанных с энергетикой, например о туннеле под Ла-Маншем37.

Аналогичным образом такие институты, как Конференция Энергетической хартии и система урегулирования споров ВТО, располагают определенными возможностями, хотя пока еще недостаточными, в плане выполнения косвенных функций регулирования; они могут оказывать влияние на ДТС и трансграничный транзит путем проведения диалога, выявления нарушителей и предания этих фактов огласке, официальной процедуры арбитража, установления типовых условий и использования страновых обзоров и других систем формального или Более подробный анализ можно найти в Martha M. Roggenkamp, "The Gas Directive implications for offshore pipelines in the North Sea", International Energy Law & Taxation Review 6 (2001), 120 et seq.

24 International Business Lawyer 1 (January 1996); also Matthias Herdegen, "Der Konzessionsvertrag aus offentlich-rechtlicher Sicht: das Beispiel des Kanaltunnelprojekts", in F. Nicklisch (ed.), Rechtsfragen privatfinanzierter Projekte, Nationale und internationale BOT-Projekte (Heidelberg, C.F. Mueller, 2002).

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ

И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

неформального урегулирования споров38. За исключением типовых условий (например, типовых соглашений о транзите, заключаемых на основе ДЭХ), подобные меры регулирования осуществляются не в предварительном порядке, а постфактум.

B. Политическая экономия Практическую целесообразность внедрения конкуренции, либерализации и ДТС невозможно оценить в полной мере, не поняв политическую экономию такого зачастую болезненного перехода.

Энергетические объекты общего пользования входят в число отраслей, наиболее близких к государственным39. В них зачастую царит тотальная коррупция и система раздачи должностей и привилегий. Они имеют раздутые штаты и покровительствуют профсоюзным руководителям. Их связи с внутренними поставщиками защищены. Они, как правило, ориентированы на национальные рынки и осуществляют незначительные, в известной степени корпоративные трансграничные "обмены" электричеством с аналогично структурированными монополиями. Политические связи работают на всех уровнях – национальном, региональном и местном.

Например, муниципалитеты в Германии взимали скрытый квазиналог с владельцев муниципальных электрокомпаний, а также Например, в статье 7 Договора Энергетической хартии (ДЭХ), которая предусматривает обязательный механизм "примирения". Статья 10 ДЭХ запрещает правительствам осуществлять дискриминацию в отношении иностранных инвесторов; они должны обеспечить (статьи 22, 23), чтобы государственные предприятия и частные компании, располагающие "специальными или исключительными правами", выполняли это обязательство. Мы полагаем, что это может стать основой для права на недискриминационный доступ (установленных) иностранных инвесторов, которое должно обеспечиваться в отношении принимающих государств (ссылающихся на свою обязанность регулировать доступ, обеспечивая его недискриминационный характер) и, возможно, даже (через косвенное влияние договора на нормы внутреннего права) в отношении частных монополий, занимающихся транспортировкой энергоресурсов. T. Wlde, "International investment under the 1994 Energy Charter Treaty", 29 Journal of World Trade 5 (1995), 5–72.

Это отражено в анализе Космо Грэма "Taking politics out of regulation and competition", 10 Utilities Law Review 3 (1999), 87–88.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

с платы за концессию. Политики, как правило, получают вторую работу, занимая места в совете энергокомпаний, и после того, как их политической карьере приходит конец, могут получать должности, от которых зависит распределение тех или иных благ.

Существовавшие в колумбийском обществе особые традиции проявились в том, что лицам, которые занимаются разработкой планов приватизации, угрожали смертью40. Осуществление директивы ЕС по электричеству во Франции было задержано из-за мощного политического влияния коммунистических профсоюзов, которые господствовали в энергокомпании ЭДФ и в правительстве.

Ведущая французская государственная нефтяная компания в течение десятилетий использовалась в качестве излюбленного канала перекачивания средств для подкупа политических деятелей в развивающихся странах, а, возможно, также и в Германии и Франции41. Председатель итальянской государственной энергокомпании ЭНИ покончил жизнь самоубийством, находясь в заключении по обвинению в коррупции. Известно, что контрактные сделки индонезийской государственной нефтяной компании "Пертамина" были насквозь пронизаны коррупцией42. Утверждают, что энергокомпании Германии выплачивали дополнительные вознаграждения, иногда скрытно, в виде предоставления услуг по заниженным ценам политическим деятелям, поддержка которых считалась необходимой. Либерализация и конкуренция создают угрозу для всех этих влиятельных кругов и корпораций. Раздутые штаты в условиях конкуренции сокращаются; политики утрачивают свой контроль; профсоюзные лидеры теряют влияние. Защищенные внутренние поставщики неожиданно обнаруживают, что они не в состоянии конкурировать в условиях, когда действуют не политические, а технические и коммерческие критерии СЕПМЛП Университета Данди служил в качестве временного прибежища для получившего такие угрозы генерального директора по вопросам энергетики.

"Les comptes extraordinaires de la Maison Elf", Le Nouvel Observateur, 12 March 1998, 64–65; "L'Elyse de Mitterrand au coeur du systme ELF", Figaro, 12 July 2000.

N. Machmud, The Indonesian Production-Sharing Contract (The Hague, Kluwer Law International, 2000); Edward Jay Epstein, The Secret History of Armand Hammer (New York, Random House, 1996).

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ

И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

снабженческой деятельности. Монопольная рента, которая служила в прошлом для финансовой подпитки "защитного слоя" в виде политических деятелей, в условиях конкурентного рынка уже не действует.

В международном контексте испытывающие подобную угрозу национальные круги могут выступать против либерализации, пытаясь представить ее как захват иностранцами и мобилизуя тем самым постоянно присутствующее негативное к ним отношение:

легче подвергать нападкам эксплуатацию со стороны иностранной энергокомпании, чем эксплуатацию со стороны отечественного союза компаний, профсоюзов и политических деятелей. Тем самым естественно присутствующий элемент ксенофобии в отношении иностранных инвестиций и движений, выступающих против глобализации, успешно сочетается с обычной защитой экономических привилегий. В условиях закрытых систем иностранные инвестиции также часто служат для подкормки национальных кругов (компаний, политиков), а для того чтобы пробиться на рынок, иностранный инвестор должен найти общий язык с отечественными "воротилами" (капитализм "для своих", как это имело место в Индонезии), или же он попадает в омут коррупции, которой проникнута вся деятельность национальных энергокомпаний.

Коррупция со стороны иностранных компаний обычно получает гораздо более негативную огласку, чем ставшая привычной коррупция "у себя дома". Часто используемой стратегией является чисто формальное принятие современных моделей – приватизации, либерализации, института независимого регулирования, когда реально сложившиеся отношения практически не меняются43.

Либерализация законодательства зачастую не означает начала реальной конкуренции. Возможность приобретения электричества за рубежом не означает в контексте ЕС, что национальные компании действительно приобретают ее за границей и что развивается реальная конкуренция, а не сугубо формальная и теоретическая возможность такой конкуренции. Правовые и регламентирующие T. Wlde and C. von Hirschhausen, "The end of transition" An institutional interpretation of energy sector reform in Eastern Europe and the CIS", 11 MOST (2001), 91–108.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

системы, администрация, сложившаяся деловая практика, культура и связи в течение долгого времени играют на руку давно устоявшимся национальным компаниям44. Однако правовая и формальная либерализация и внедрение ДТС, судя по всему, представляют собой необходимый первый шаг, хотя сам по себе он и не является достаточным для развития конкуренции.

Процесс либерализации также нарушает сложившиеся коммерческие и политические отношения между производителями и потребителями энергии. Счета за электричество часто не оплачиваются. Неуплата стала повсеместным явлением в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Во многих из этих стран электричество также воруют на регулярной основе и в большом количестве. Это подрывает перспективы реинвестиций и стабильность энергосистем, однако представляет собой фактическую субсидию для бедных слоев населения, а в некоторых случаях и для могущественных кругов (например, военных или компаний, занимающих привилегированное положение в силу имеющихся у них политических связей). В подобных условиях коммерческий инвестор, будь то зарубежный или отечественный, не может нормально функционировать или выжить.

Он должен получать плату по разумным тарифным ставкам и не допускать разворовывания электроэнергии. Правительства, в свою очередь, неохотно идут на то, чтобы заменить такую косвенную форму субсидирования прямыми субсидиями, направляя тем самым социальный гнев на недавно приватизированные электрокомпании.

Это создает серьезные препятствия для притока инвестиций и тем самым нарушает нормальное функционирование энергетического сектора.

3. Правовые методы и концепции ДТС

Концепция права доступа к конкурирующим объектам, занимающимся передачей электроэнергии, не является естественной.

Владелец того или иного объекта, построенного при значительных См. P. Brenton, "What are the limits to economic integration?", Journal of World Investment, 3(1) (2002).

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

затратах и высокой степени риска для обслуживания своей сети, вряд ли будет испытывать большую радость по поводу предложения о том, чтобы его конкурент мог пользоваться "свободным доступом", не сделав при этом никаких инвестиций и не неся никаких рисков, связанных с возможной неудачей. Владельцы таких объектов всегда и неизменно жалуются на экспроприацию, если ДТС навязывается им законом. Суть концепции ДТС состоит в том, что государство обязано иногда вмешиваться в экономику, с тем чтобы поддержать или организовать в ней конкуренцию; в подобных случаях владельцам существующих объектов предлагают пойти на определенные потери и издержки, поскольку принято считать, причем с достаточным на то основанием, что наличие соперничества в экономике способствует повышению ее конкурентоспособности, эффективности и процветанию. Однако при этом необходимо во всех случаях найти должный компромисс между законными правами собственности владельцев объекта, поскольку ни одна экономика не может процветать без достаточного уважения прав собственности, и вмешательством со стороны государства, которое стремится создать несколько более выгодные условия для новых конкурентов. Речь идет не только о правах на доступ, как таковой, но и о приемлемых тарифных ставках (отражающих издержки, а также по возможности капиталовложения и степень взятого на себя риска) и обеспечении сбалансированности между уже используемыми и вновь подключаемыми мощностями и налаживании технического взаимодействия. Наконец, эффективная реформа в области регулирования требует принятия мер, направленных на то, чтобы воспрепятствовать манипулированию всеми этими критериями со стороны уже действующих на рынке и имеющих прочные позиции операторов, которые будут стремиться, с одной стороны, продемонстрировать уважение к таким новым, но весьма нежелательным для них законам, а с другой стороны, попытаются добиться того, чтобы на практике они оказались неэффективными.

Антитрестовское законодательство Соединенных Штатов (разработанное на основе толкования статьи 1 Закона Шермана) предусматривало идею доступа третьей конкурирующей стороны

–  –  –

к объектам, предоставляющим услуги общего пользования45, когда аналогичное параллельное производство не может быть практически реализовано. Позднее эта концепция получила распространение в Европе, однако сама доктрина явно пользуется меньшей популярностью в судах Сообщества, которые ссылаются на нее лишь косвенно46. Однако во многом по аналогии с доктриной Соединенных Штатов Суд в связи с рассмотрением нескольких дел высказал мнение о том, что, если доминирующее предприятие оставляет за собой вспомогательную функцию, которая могла бы осуществляться другим предприятием, в целях возможной ликвидации любой конкуренции со стороны такого предприятия, оно злоупотребляет своим положением47. По этому поводу был См. United States v. Terminal Railroad Association 224 US 383 (1912). В Соединенных Штатах регулирование сетей как на уровне штатов, так и на федеральном уровне характеризуется заметными отличиями, которые зависят от данной конкретной отрасли. Доктрина "основной инфраструктуры" является общей для методов регулирования в различных отраслях и традиционно используется для обоснования любых прав доступа. Помимо применения этой доктрины в судах, большинство организованных в сети отраслей проводит свою собственную политику в отношении предоставления доступа третьей стороне (для электроэнергетики – распоряжение Федеральной комиссии по регулированию электроэнергетики № 888). A. Lipsky and G. Sidak, "Essential Facilities", 51 Stanford Law Review (1999), 1187 et seq.; and Doherty (см. сноску 16).

При рассмотрении дел T-374 etc., 94 European Night Services v.

Commission (1988) ECR II-3141, at 3223 Суд первой инстанции в своем частном определении указал, что "какой-либо товар и услуга не могут рассматриваться как необходимые или основные, если только для них нельзя найти реального или потенциального заменителя", а в деле C-7/97 Oscar Bronner v. Mediaprint (1998) ECR I-7791, at 7830 Суд употребил слово "основной", когда он высказал мнение о том, что необходимо определить, "лишает ли такой отказ конкурента средств распределения, которые могут являться основными", см. R. Lane, EC Competition Law (London, Longman, 2000), p. 157.

Дело 311/84 CBEM v. CLT and IPB (Telemarketing) (1985) ECR 3261, at 3278; см. также дело 18/88 Rgie des Tlgraphes et des Tlphones v.

GC-Inno-BM (1991) ECR I-5941, at 5979 и решения 94/19 (Sea Containers/Stena Link) (Sealink I) OJ 1994 L 15/8; 94/119 (Rodby Port) OJ 1994 L 55/52; и 98/190 (Flughafen Frankfurt/Main) OJ 1998 L 72/30.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

принят ряд решений, касающихся обязанности компании сотрудничать в таких вопросах (доктрина "отказа от сотрудничества"), если добросовестное сотрудничество необходимо для обеспечения поставок продукции первостепенной значимости и отказ от него будет рассматриваться как злоупотребление своим доминирующим положением на рынке48. Австралия также включила доктрину Соединенных Штатов в свое законодательство по вопросам конкуренции, в соответствии с которым третья сторона может получить доступ к объекту основной инфраструктуры, добившись объявления данного объекта таковым или же путем переговоров с оператором такого объекта, который обязан соблюдать положения кодекса норм по предоставлению доступа в рамках всей отрасли49.

В соответствии с примерно аналогичной концепцией, которая применяется в настоящее время против компании "Майкрософт Уиндоуз"50, промышленные (и в особенности связанные с транспортом и инфраструктурой) объекты, которые считаются основными для осуществления той или иной деятельности и которые принадлежат конкуренту, занимающему доминирующее или монопольное положение, должны быть доступны для других, так как в противном случае вновь выходящие на рынок компании A.

Palasthy, "Third party access (TPA) in the electricity sector: EC competition law and sector-specific regulation", 20 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (2002); L. Flynn, "The essential facilities doctrine in the Community courts, 6 Commercial Law Practioner 9 (1999), 245–248;

F. Weingarten, "La thorie des infrastructures essentielles et l'accs des tiers aux rseaux en droit communautaire", PCJEG 459 (December 1998). Среди более ранних трудов см. C.D. Ehlermann, "Role of the EC as regards national energy policies, Journal of Energy & Natural Resources Law (1994). 342, 349; Ruediger Dohms, "Die Entwicklungs eines wetbewerblichen Europschen Elektrizittsbinnenmarktes" ["The development of a competitive European energy market"], in Aktuelle Rechtsprobleme der Elektrizittswirtschafts, 1995 (Linz, Universitaetsverlag Rudolf Trammer, 1995); более критический подход содержится в das europische und deutsche Kartellrecht", Recht der Energie 2 (1996), 51–57.

См. Sam Hamilton, "The regulation of Trans-European networks", in Laura MacGregor, Tony Prosser and Charlotte Villers (eds.), Regulation of Markets beyond 2000 (Dartmouth, Ashgate, 2001), pp. 43.57.

K. Auletta, Microsoft and Its Enemies (London, Profile Books, 2001).

–  –  –

окажутся не в состоянии развернуть свою деятельность и начать конкурировать. Злоупотребление господствующим положением в условиях конкуренции лежит в основе идеи справедливого доступа третьей стороны к объектам основной инфраструктуры51.

Возникает немало споров по поводу того, что представляет собой основная инфраструктура и в каких случаях отказ в предоставлении доступа рассматривается как злоупотребление доминирующим положением. В законодательстве стран Европейского союза и Соединенных Штатов по вопросам конкуренции довольно сложно провести различие между "здоровой" конкуренцией со стороны мощного традиционного владельца инфраструктуры, пользующегося своими преимуществами, и "злоупотреблением" его доминирующим положением по отношению к конкурентам. Если можно с достаточным основанием предполагать, что конкурент в состоянии построить аналогичный объект сам, то тогда такой объект нельзя отнести к "основной инфраструктуре"; суды и органы, занимающиеся вопросами конкуренции, судя по всему, гораздо неохотнее соглашаются с доводом о наличии основной инфраструктуры, когда данный вид деятельности не носит столь стратегического характера (например, сеть распределения газет в Австрии), когда имеет место конкуренция, когда объекты являются достаточно новыми, а препятствия для доступа на рынок носят временный и не столь непреодолимый характер. Создание новых объектов для транспортировки электроэнергии, в частности объединенных энергосетей в районах с недостаточно развитой инфраструктурой, энергоресурсами и слабыми связями, потребует значительно большей степени терпимости в плане временного исключения ДТС по причинам коммерческой или финансовой целесообразности, чем полностью амортизированная, давно сложившаяся функциональная система трубопроводов или передаточных сетей. Когда объекты не только с трудом поддаются воссозданию (например, в силу В европейском контексте см. Roth в сноске 31. См. также Develin и Levasseur в сноске 31. Поскольку Германия для обеспечения доступа третьей стороны во многом полагается на свой орган, регулирующий конкуренцию, концепция злоупотребления монопольным положением и необходимых исключений весьма развита в прецедентном праве Германии.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

финансовой нецелесообразности, наличия правовых норм, регулирующих территориальное планирование, или по природоохранным соображениям), но и защищены законом на основании существования эксклюзивных льгот, специальных прав и привилегий, доступ третьей стороны к объектам основной инфраструктуры найдет поддержку скорее в этом случае, чем в случае временного коммерческого преимущества, определяемого наличием деловой хватки. Дело компании "Майкрософт" представляет собой прекрасный пример доводов за и против в связи с предоставлением равного доступа конкурентам к весьма важному элементу инфраструктуры.

В качестве довода в пользу наличия основной инфраструктуры и ограничений доступа постоянно указывают на то, что монополия (а следовательно, и ограничение доступа) абсолютно необходима для законного удовлетворения общественных нужд (например, обеспечения распределения электроэнергии на справедливых и недискриминационных условиях в масштабах всей страны, в том числе в районах, где это сопряжено с высокими издержками, и среди малообеспеченных потребителей; обеспечения универсальных услуг по доставке почтовых отправлений или снабжению электричеством).

Однако этот довод утрачивает свою силу в том случае, когда можно доказать, что системы, действующие в условиях либерализации и конкуренции, могут выполнять функции по обеспечению таких услуг социальной значимости на основе лицензирования и общего экономического регулирования столь же успешно, а иногда и с большей эффективностью52.

Медленные темпы развития судебной практики сопровождались активизацией деятельности по регулированию, как правило, со стороны независимых регулирующих органов. В этой области были сформулированы критерии, весьма сходные с установленными в правоприменительной деятельности стандартами доктрины основной инфраструктуры. В соответствии с этими критериями регулирующие органы наделяются полномочиями по предоставЭтот вопрос обсуждается в документе Комиссии ЕС Completing the Internal Energy Market, March 2001 COM (2001) 215 final.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

лению ДТС в директивном порядке на справедливых условиях.

Иногда это делается прямо и непосредственно методами регулирования (например, национальные меры регулирования в целях выполнения директив ЕС по энергетике 1996–1998 годов53), иногда на условиях лицензирования в форме утверждаемых правительством соглашений между промышленными объединениями, а иногда путем применения имеющихся средств вмешательства (например, утверждение поглощений, лицензирование деятельности), что представляет собой достаточно спорный способ обеспечения обязательств по ДТС, для которых в ином случае требовались бы конкретные меры по регулированию. ДТС несет в себе элемент "позитивной дискриминации", то есть дискриминации в отношении существующих монопольных операторов, имеющих целью компенсировать те преимущества, которыми они пользуются в силу монопольного положения, и создать более равные условия для конкуренции, однако подобные действия воспринимаются весьма негативно и должны носить достаточно временный характер и отражать ослабление позиций традиционных операторов и укрепление положения новых компаний на данном рынке, что приводит к возникновению новых доминирующих позиций за счет слияний и поглощений.

Каким бы способом ни осуществлялось регулирование доступа третьей стороны – в виде административного вмешательства постфактум или судебных мер, принятых в порядке пресечения якобы имеющих место злоупотреблений со стороны владельца основной инфраструктуры по отношению к новому участнику деятельности в энергетическом секторе, пытающемуся добиться договоренности о доступе, или же путем предварительного установления условий, порядка и процедур доступа и раскрытия информации о доступе, – такое регулирование требует решения сложных вопросов, связанных с условиями доступа, процедурами заключения соглашений, тарифными ставками и балансированием нагрузки и дефицита мощности. Необходимо также обеспечить эксплуатационную совместимость или разработать условия и Подробное обсуждение по этому вопросу см. в Palasthy (в сноске 48) и Boerner (в сноске 20).

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ

И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

систему контроля, которые исключали бы возможность ссылаться на техническую несовместимость как на повод создавать препятствия для предоставления ДТС.

В первую очередь необходимо решить следующие вопросы:

Дефицит мощности: Пропорциональное разделение между уже действующими и новыми операторами (что предусматривает "вклинивание" в уже заключенные контракты, которыми, возможно, часто манипулируют и увязывают с определенными условиями)?

Или же только доступ к имеющимся мощностям, объем которых необходимо объективно оценить? Из нескольких возможных вариантов – в порядке поступления, в порядке значимости, с учетом возобновляемости или приоритетности источника, проведение торгов и аукционов – последнему, судя по всему, обычно отдают предпочтение. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос об обязательстве обеспечить наращивание мощностей, если этого потребует рост спроса и если есть готовность предоставить приемлемые финансовые гарантии в плане выделения средств на новые капиталовложения. С этим связан вопрос о регулировании нагрузки. Действующие на рынке операторы, как правило, стремятся загрузить все имеющиеся мощности и объединенные энергосистемы до предела, с тем чтобы использовать это как повод для отказа в доступе. По этой причине целесообразнее не соглашаться с доводами о дефиците мощности, а добиваться пусть постепенного, но справедливого распределения имеющихся транспортных и передаточных мощностей среди всех претендующих на участие в работе рынка компаний, отвечающих необходимым техническим и финансовым требованиям. Там, где для поощрения инвестиций требуется долгосрочное резервирование, оно должно быть ограничено правом приоритетного пользования магистралью с обязательством предлагать избыточные мощности на краткосрочных рынках; таким образом, благодаря применению принципа "либо пользуйся, либо отдай другим" удается предотвратить подрыв конкуренции за счет предварительного резервирования мощностей.

Получению информации об имеющихся мощностях способствует наличие требований о транспарентности в отношении фактических обязательств по поставкам на почасовой основе (которые обычно

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

размещают на платформах Интернета, например действующей в США системе OASIS). Зачастую требования в отношении рационального балансирования нагрузки также до некоторой степени компенсируют или совмещают встречные потоки мощности, распределение нагрузки, встречную торговлю и перераспределение выработанной электроэнергии в целях еще более эффективного решения проблем регулирования нагрузки54.

Тарифные ставки: Следует ли при их калькуляции исходить лишь из дополнительных/предельных издержек (зачастую весьма низких) или еще не амортизированных капитальных затрат, или же, когда речь идет о более старых, полностью амортизированных объектах, из некоторых элементов, позволяющих учесть первоначальные инвестиции и долю риска (которые, возможно, уже были компенсированы за счет монопольной ренты)? Тарифные ставки следует устанавливать таким образом, чтобы не препятствовать потокам между объектами разных операторов, особенно в условиях трансграничной торговли (проблема завышения тарифов).

Применительно к электричеству регулирующие учреждения в настоящее время стремятся к установлению тарифов, ставки которых не зависят от заключаемых контрактов. Следует ли публиковать тарифы? Вероятно, это необходимо для естественных монополий, но в меньшей степени для новых объектов, создаваемых в условиях конкуренции55.

Условия: Условия должны быть разумными, не чрезмерно благоприятными для доминирующих операторов, но в то же время и не дискриминационными; занимающая доминирующее положение компания не должна располагать рычагами, позволяющими ей препятствовать доступу. Кроме того, условия должны быть стандартными, а информация о них доступной.

См. руководящие принципы по регулированию нагрузки в энергосети, принятые 6-м Флорентийским форумом.

См. предложение Комиссии ЕС в отношении регулирования трансграничной торговли электричеством от 13 марта 2001 года в COM (2001) 125 final и по инфраструктуре сектора энергетики в December 2001 COM.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

Процедуры: Совершенно очевидно, что наименее эффективной процедурой является проведение переговоров о ДТС, которые сопряжены со значительными издержками и скрывают немало возможностей для создания препятствий. С утверждением тарифных ставок и условий и при наличии открытой информации процедура переговоров должна быть стандартной и приближена к автоматической – в чем-то сопоставимой с использованием общественного транспорта. Проведение переговоров о ДТС имеет смысл лишь в отношении более крупных и долгосрочных сделок, в особенности в тех случаях, когда создаются новые конкурирующие объекты и когда исчезает естественная монополия как таковая.

При установлении ДТС обычно ссылаются на экспроприацию в отношении владельцев существующего объекта. Нормы внутригосударственного права и договорного международного права (обычного права, но в особенности положения современных двусторонних и многосторонних договоров об инвестициях, например НАФТА, Договор Энергетической хартии) предоставляют защиту от мер регулирования, которые "равносильны/эквивалентны" официальной экспроприации56. Можно утверждать, и действительно утверждается, что введение ДТС представляет собой экспроприацию или "изъятие в форме регулирования", которая требует полной компенсации57. Подобный вопрос, однако, пока еще не возникал и не решался в практической плоскости в условиях Соединенных Штатов, Соединенного Королевства или Европейского союза. В качестве встречного довода указывают, что конкурентное право как часть полномочий государства на проведение экономической политики ограничивает действие прав собственности, и поэтому ограничения на пользование частной собственностью в целях организации конкуренции и борьбы со злоупотреблением T. Wlde and A. Kolo, "Environmental regulation, investment protection and regulatory taking in international law, 50 International and Comparative Law Quarterly (2001), 811–848.

Из переписки авторов и покойного профессора Зайдль-Хохенвельдерна (2001 год). Аналогичные взгляды были выражены в контексте внутригосударственного права Германии; см. Uwe Hueffer, Knut Ipsen and Peter Tettinger, Die Transitrichtlinien fr Gas und Elektrizitt (Stuttgart, Boorberg, 1991).

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

доминирующим положением на рынке представляет собой не чрезмерное регулирование, сопоставимое с изъятием, а скорее законное и умеренное применение государством своих регулирующих функций (статья 1 протокола I к Европейской конвенции о правах человека, касающаяся защиты собственности).

Вероятно, было бы довольно трудно убедить суд в наличии экспроприации в том случае, когда давно сложившаяся, защищенная законом и весьма доходная благодаря монопольной ренте монополия в области транспортировки энергии вынуждена предоставлять доступ на разумных условиях58. Возможны случаи, когда, например, условия доступа не позволяют обеспечить полное возмещение издержек, когда объект строится за счет новых инвестиций без учета инвестиционных издержек и рисков, когда доступ к объектам открывается с учетом интересов доминирующего конкурента, когда имеют место нарушения обязательств со стороны правительства в процессе приватизации инфраструктуры энергетического сектора и когда имеются свидетельства протекционизма в отношении отечественных компаний и дискриминации против новых (в особенности иностранных) компаний на рынке и нового владельца такого объекта. В этих случаях доводы относительно экспроприации могли бы звучать более убедительно.

4. Вопросы трансграничной деятельности и международного права

А. Доступ третьей стороны Трудно указать такие нормы в международном праве (за исключением директив ЕС по вопросам энергетики и содержащихся в Договоре ЕС основных норм в области конкуренции, которые не рассматриваются здесь в качестве международно-правовых норм как таковых), которые предусматривали бы обязательный доступ третьей стороны59. В Европе заключено несколько соглашений, S. Rose-Ackerman and J. Rossi, "Disentangling deregulatory takings," Virginia Law Review (2000), 1441, 1451, 1480–1485.

A.M. Klom, "Liberalisation of regulated markets and its consequences for trade: The internal market for electricity as a case stude", 14 Journal of

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

касающихся трансграничных трубопроводов, которые предусматривают доступ третьей стороны в освоенном районе офшорной добычи Северного моря60. Двусторонние межправительственные соглашения, касающиеся трансграничной транспортной инфраструктуры (например, туннеля под Ла-Маншем, объединенных систем транспортировки электроэнергии и газа и трубопроводов), также, по всей вероятности, будут все чаще включать по крайней мере некоторые основные принципы, касающиеся доступа третьей стороны61. Этот вопрос также возникал в ходе переговоров по Договору Энергетической хартии62. В тексте Европейской энергетической хартии 1991 года и в более ранних проектах ЕЭХ содержались формулировки, которые можно было толковать как обязывающие правительства предоставлять ДТС. Эти формулировки были сняты под давлением энергомонополий (ЭДФ, "Газпром", "Рургаз"), а в заключительный акт ЕЭХ включено положение о "взаимопонимании", подтверждающее, что ДТС не планируется63.

Однако содержащееся в ЕЭХ обязательство о недискриминации (статья 10(1)) наряду с обязательствами обеспечивать соблюдение государственными компаниями и предприятиями, пользующимися особым статусом и привилегированным положением, положения ЕЭХ (статьи 22, 23) неизбежно приводят к ситуации, когда таким компаниям, главным образом имеющим особый и привилегированный статус энерготранспортным монополиям, запрещено Energy & Natural Resources Law 1 (1996), 1–13; Martha M. Roggenkamp, "Implications of GATT and EEC on network bound energy trade in Europe", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 59–82.

Wolfgang Wiese, Grenzberschreitende Landrohrleitungen und seeverlegte Rohrleitungen im Vlkerrecht (Berlin, Duncker & Humblot, 1997).

В рамках проекта АТЭС, которым руководит австралийский юрист Роберт Притчард, в настоящее время ведется подготовка доклада по объединенным системам в национальном и международном праве с уделением основного внимания вопросу, который заключается в том, каким образом можно было бы привлечь инвестиции в эту важную область транспортной инфраструктуры в случае отсутствия объединенных систем.

T. Wlde (ed.), TheEnergy Charter Treaty (London, Kluwer, 1996); Olivia Q. Swaak-Goldman, "The Energy Charter Treaty and trade: A Guide to the Labyrinth", 30 Journal of World Trade 5 (October 1996), 115–164.

Перепечатано в Wlde, там же.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

применять дискриминационные меры в отношении иностранных инвесторов, не предоставляя им доступа или предоставляя его, но лишь с оговорками дискриминационного характера64. Это не всеобъемлющий ДТС (который распространялся бы на все иностранные и отечественные компании), однако он приближается к ДТС, который в конечном счете базируется на концепции недискриминации, применяемой в отношении компаний, которые занимают доминирующее положение на рынке благодаря контролю над естественной монополией в секторе транспортировки энергоресурсов. Сходные положения о недискриминации в двусторонних договорах об инвестициях (ДГИ) можно толковать аналогичным образом. До сих пор неизвестно ни об одном случае требования о предоставлении ДТС на основании положений ЕЭХ или ДГИ, хотя западные нефтяные компании жаловались на дискриминацию со стороны "Газпрома" в связи с проявленным ими интересом в плане получения на равных условиях доступа к использованию принадлежащих "Газпрому" газопроводов, которые имеют важнейшее значение для доставки газа, добытого иностранными инвесторами в России (и Центральной Азии), на российские и зарубежные рынки65.

Одним из препятствий для практического применения международно-правовой нормы доступа третьей стороны является тот факт, что обязательства по предоставлению доступа должны возлагаться на частные компании, в то время как международное право регулирует прежде всего действия государств. Это не означает, что частные лица не могут быть объектами или субъектами T.W. Wlde and P. Wouters, "State responsibility in a liberalised world economy: State, privileged and subnational authorities under the 1994 Energy Charter Treaty, an Analysis of Articles 22 and 23," 27 Neth Yarbook of International Law (1996), 143–194.

"Газпром", российская монопольная компания, занимающаяся добычей и транспортировкой газа, является главным и наиболее действенным оппонентом ратификации ЕЭХ в Российской Федерации. Уже в течение целого ряда лет идут разговоры о реструктуризации "Газпрома" в целях создания более благоприятных условий для конкуренции на рынке добычи и транспортировки газа в Российской Федерации, однако по состоянию на 2001 год ни одно из этих положений не было реализовано.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

норм международного права. Появляется все больше примеров, доказывающих обратное (например, международное уголовное право, правовые нормы в области прав человека и арбитражные положения, регламентирующие отношения между инвесторами и государством). Однако довольно сложно разработать согласованный и конкретный режим доступа путем включения в национальные законы в виде норм "прямого действия" нескольких общих принципов, например статьи 10 ЕЭХ. Другой путь заключается в том, чтобы на основе все чаще применяющихся мер национального регулирования объектов в области транспортировки энергоресурсов с режимами "доступа третьей стороны" выработать практические правила, применяемые государствами в виде норм обычного международного права, или международный кодекс торговой практики. Это дало бы возможность толковать контракты между частными операторами и межправительственные соглашения с точки зрения их соответствия такой транснациональной государственной и/или коммерческой практике. Необходимо также изучить вопрос о том, нельзя ли добиться недискриминационного доступа за счет распространения экстерриториальной сферы применения национального конкурентного права. В принципе это должно быть возможным, поскольку правомерный характер экстерриториального применения национальных законов по вопросам конкуренции до известной степени признается современными нормами международного права или применяется на практике в вопросах энергетики, как это имело место в случае принятия Соединенными Штатами Закона Хелмса-Бертона, предусматривающего санкции в отношении иностранных компаний, размещающих инвестиции на Кубе, и Закона Д'Амато, направленного против инвестиций в сектор энергетики Исламской Республики Иран и Ливийской Арабской Джамахирии66. Отказ в ДТС в условиях наличия крупной объединенной энергосистемы или газопровода может оказать влияние на конкурентоспособность третьей страны. Это могло бы дать основания для принятия на Antoine Caillard, "TU: US extraterritorial jurisdiction—EU/US agreement", 4 International Trade Law & Regulation 4 (1998), 54–55; T. Wlde, "Managing the risk of sanctions in the global oil and gas Industry", 36 Texas International Law Journal (2001), 184–230.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

законном основании в такой третьей стране, затронутой подобного рода ограничениями на торговлю электроэнергией, соответствующих мер законодательного характера, направленных на экстерриториальное применение нормы, касающейся доступа.

Примечательным в этой связи является тот факт, что в различных странах мира уже существует относительно согласованная доктрина основной инфраструктуры. Соединенные Штаты и Европейский союз являются "чистыми экспортерами" антимонопольных режимов, и поскольку в них по существу отражена доктрина основной инфраструктуры, минимальные требования в отношении доступа третьей стороны автоматически включены в национальные антимонопольные законы многих стран. Однако толкование норм, регулирующих доступ в соответствии с конкурентным правом, пока еще окончательно не сформировалось. Комиссия ЕС лишь приступила к разработке своего конкурентного права в целях регулирования доступа к трансграничным сетям. Для того чтобы пересмотреть сферу применения общих норм в рамках доктрины основной инфраструктуры, потребуется некоторое время. При этом необходимо будет проанализировать ситуацию в государствах, которые применяют нормы конкурентного права в вопросах, касающихся доступа к сетям (например, Германия), а также процесс эволюции режимов ДТС в условиях экономического регулирования в порядке осуществления директив ЕС по вопросам энергетики 1996–1998 годов.

Такие международные учреждения, как ОЭСР, МЭА, ВТО и ЮНКТАД, также могли бы рассмотреть вопрос о целесообразности разработки типового документа по вопросу о недискриминационном доступе к объектам, занимающимся транспортировкой энергоресурсов.

Вопрос об экстерриториальном применении необходимо рассматривать лишь в тех случаях, когда антимонопольного режима не существует. В Соединенных Штатах с учетом озабоченности других стран относительно применения антитрестовского законодательства суды и правоведы разработали концепцию, в соответствии с которой применение экстерриториальной юрисдикции может быть ограничено с учетом важных стратегических интересов другого

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

государства, в котором осуществляется данная деятельность67.

Прецедентное право Европейской комиссии отражает этот подход68.

В конечном счете, квазимеждународное применение антимонопольного законодательства, аналогичного тому, которое действует в США/ЕС, имеет то преимущество, что эффективные механизмы урегулирования споров уже предусмотрены национальной системой обеспечения исполнения антимонопольного законодательства (включая судебные запреты!) и что на международном уровне требуется определенное сотрудничество, которое можно было бы наладить в рамках соглашений о применении судами иностранных законов и судебных решений.

В. Трансграничный транзит энергоресурсов Транзит энергоресурсов является важным фактором трансграничной торговли энергоресурсами (электричеством, нефтью и газом). Он значительно отличается от доступа третьей стороны.

Под транзитом энергоресурсов обычно понимают поставки энергоресурсов из одной страны (экспортера) транзитом по меньшей мере через одну другую страну (страну транзита) в страну назначения (импортер). Эта область международного права в настоящее время развивается быстрыми темпами, что отражает технические и институциональные изменения в плане перехода от разобщенных национальных рынков энергоресурсов к региональным и, возможно даже, на определенном этапе глобальных рынков энергоресурсов (наподобие тех, которые существуют в нефтяном секторе). Барселонские конвенции по транзиту 1921 года (по общим вопросам) и 1923 года (по вопросам электроэнергии) установили принцип, в соответствии с которым транзиту следует не препятствовать, а содействовать и устанавливать "плату за транзит", используя ее как средство сдерживания только в том случае, если эта См., в частности, Timberlane Lumber Co. v. Bank of America 549 F. 2d 597, а также Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States, § 403.

См. Aluminium Imports from Eastern Europe, OJ 1985 L 92/81, [1987] 3 Common Market Law Review 813.

–  –  –

плата разумная и определена с учетом издержек69. Однако в них нет обязательства строить новые объекты или даже использовать полномочия государства в целях содействия строительству новых линий передаточной сети.

Статья V ГАТТ в основном построена на основе Барселонской конвенции70. Она допускает лишь разумные, основанные на Martha M. Roggenkamp, "Transit of network bound energy: A new phenomenon? Transit examined from the Barcelona Transit Convention to the Energy Charter Treaty", 19 World Competition 2 (1995), 119–46.

По вопросам применения ГАТТ и ГАТС в отношении трансграничных поставок энергоресурсов, особенно электроэнергии, см. Philip Pierros, "Exploring certain trade-related aspects of energy under GATT/WTO: Demarcation questions regarding electricity", 5 International Trade Law & Regulation 1 (1999), 26–27; Francis N. Botchway, "International trade regime and energy trade," 28 Syracuse Journal of International Law and Commerce (2001), 1 et seq.; Kepa Sodupe and Eduardo Benito, "Pan-European Energy Cooperation: Opportunities, Limitations and Security of Supply to the EU", 39 Journal of Common Market Studies 1 (2001), 165–177; David S. MacDougall, "Trade in energy and natural resources: The Role of the GATT and developing countries", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 95–116; David S. MacDougall and Peter Cameron, "Trade in energy and natural resources: Trade-Related investment measures-Focus on Eastern Europe", 28 Journal of World Trade 3 (June 1994), 171-180: "Energy and international law, development, litigation and regulation", 36 Texas International Law Journal (2001), 1 et seq. For NAFTA and energy trade, see Jorge Jimenez, "The great impact of NAFTA in the energy sector: A Mexican perspective", 18 Journal of Energy & Natural Resources Law 2 (2000), 159–194;

J. Owen Saunders, "Energy, natural resources and the Canada–United States Free Trade Agreement", 8 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1990), 3–19;

H.J.H. Reinier, Symposium: Mexico–United States Energy Trade and NAFTA, 1 United States–Mexico Law Journal (1993), 235 et seq.; and "The Canada/US Free Trade Agreement and energy: Some implications for international energy trade and EC 92", 7 Oil & Gas Law & Taxation Review 1 (1988/89), 5–12; Alexander J. Black, "Regulatory relations, United States–Canada free-trade in energy", 8 Connecticut Journal of International Law (1993), 583 et seq.; Barbara К. Bucholtz, "Coase and the control of transboundary pollution: The Sale of Hydroelectricity Under the United States–Canada Free Trade Agreement of 1988", 18 Boston College Environmental Affairs Law (1991), 279 et seq.; Arturo Gandara, "United States–Mexico Electricity Transfers. Of Alien Electrons and the Migration of Undocumented Environmental Burdens", 16 Energy Law Journal (1995), 1 et seq.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

издержках платежи (никакой таможенной пошлины) и на основе эволюции статуса наиболее благоприятствуемой нации обязывает предоставлять режим, аналогичный недискриминационному. В теории она воплощает в себе принцип свободы транзита. Для практического применения статьи V ГАТТ не существует никакого прецедента, то есть дел, связанных с урегулированием споров71, хотя возникает немало ситуаций, когда транзит, особенно энергоресурсов, используется государством транзита для взимания чрезмерно высоких транзитных платежей или создания иных препятствий для добычи нефти и газа, особенно в отношении стран, не имеющих выхода к морю и находящихся в абсолютной зависимости от транзита. Транзит является весьма больным вопросом в бывшем Советском Союзе, где транзит газа стал в целом зависеть от доброй воли "Газпрома", который часто в нем отказывает, например в случае поступления просьб о транзите со стороны Узбекистана, Казахстана и Туркменистана72. Точно так же возникают многочисленные транзитные споры между Российской Федерацией и Украиной, так как газ, проходящий транзитом через территорию Украины, постоянно разворовывается. Необходимо учитывать, что многие из государств, у которых возникают проблемы с транзитом, не являются (пока) членами ВТО.

Практическое отсутствие споров по вопросу о транзите в ГАТТ и теперь ВТО, возможно, отражает тот факт, что подобного рода проблемы возникают главным образом за пределами территории стран – членов ВТО. Проблема заключается и в том, что зачастую препятствия для транзита создает не государство как таковое, а могущественные энергокомпании, которые порой лишь формально зависят от государства, а на деле являются гораздо более могущественными, чем занимающиеся вопросами энергетики государственные министерства. Статья V ГАТТ пока еще не воплощена, как, пожалуй, это следовало бы сделать, в эффективное Можно указать на краткую дискуссию по этому вопросу в J. Jackson, World Trade and the Law of GATT (Indianapolis, IN, Bobbs-Merrill, 1969), p. 51, para. 19.3.

Аналогичные проблемы возникали и в связи с транспортировкой нефти, в частности из Азербайджана и Казахстана, однако, судя по всему, острота этих проблем в последние годы снизилась.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

обязательство, в соответствии с которым государства должны обеспечивать такое положение, при котором принадлежащие государству и находящиеся в привилегированном и особом положении компании, то есть операторы естественных монополий, соблюдали бы обязательства ГАТТ в части транзита. Однако это означало бы едва ли не переход от межгосударственного аспекта обязательства ГАТТ по транзиту к тому, что, по существу, являлось бы обязательством государства обеспечивать ДТС за счет мер регулирования, принимаемых против своих монополий в области транспортировки энергоресурсов. Это представляется логичным в соответствии с подходом, направленным на обеспечение эффективного применения принципа статьи V ГАТТ, однако с политической точки зрения это сопряжено со значительными трудностями. Страны, в которых отмечаются проблемы с транзитом, представляют собой как раз те самые страны, у которых наблюдаются и политические затруднения в плане разработки и обеспечения соблюдения их весьма могущественными и привилегированными компаниями норм в отношении транзита и правил предоставления ДТС.

Статья 7 Договора Энергетической хартии, являющаяся одной из наиболее новаторских и, как теперь уже очевидно, важных элементов Договора, имеет целью восполнить этот пробел73. В ней не только вновь подтверждается свобода транзита, предусмотренная в статье V ГАТТ, но и содержится требование к правительствам облегчать транзит и принимать для этого необходимые меры практического характера, включая обязательства по крайней мере По вопросу о статье 7 ДЭХ см. M. Roggenkamp, 'Transit under Article 7 ЕСТ", in T. Wlde (ed.), The Energy Charter Treaty (London, Kluwer, 1996);

A. Fatouros, "Transit–Energy Charter Treaty", Revue Hellenique de Droit International (1997), 185; R. Liesen, "Transit under the Energy Charter Treaty", 17 Journal of Energy & Natural Resources Law (1999). Проведенный Ханчером анализ взаимосвязей между статьей 7 и статьей 26 ДЭХ и замечание о том, что ДЭХ никак не решает вопрос о доступе к трубопроводам, вызывают сомнения, так как при этом игнорируется потенциал, присущий статье 10 и статьям 22, 23 ДЭХ: Leigh Hancher and Susann Wolgram, "The ЕСТ transit conciliation rules and procedures", Oil & Gas Law & Taxation Review (1999), 364–367.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

содействовать строительству новых трубопроводов и передаточных линий. Это по существу означало бы лишение правительств предлога, позволяющего отказывать в разрешении на строительство новых трубопроводов и в оказании соответствующей поддержки, если перспективный инвестор готов платить и выполнять разумные и не носящие дискриминационного характера природоохранные и иные связанные с этим обязательства. Договор требует отказа от дискриминации, поэтому государства должны поощрять соответствующие ведомства (например, операторов передаточной сети (ОПС) и операторов трубопроводов) к сотрудничеству, в том числе в деле модернизации или строительства новых объектов инфраструктуры и объединенных систем. Они должны воздерживаться от нарушения транзита энергоресурсов по политическим причинам, как это часто имеет место в бывшем Советском Союзе.

Договором также устанавливается процедура "примирения", которая предусматривает элементы временного принятия обязательных решений по промежуточным тарифным ставкам мировым посредником и тем самым содействует ослаблению напряженности и деполитизации спора, касающегося транзита энергоресурсов.

Статья 26, касающаяся процедуры арбитража в государстве, к которой может прибегать иностранный инвестор, вложивший средства в объекты по транзиту энергоресурсов, обеспечивает защиту инвестиций.

Хотя эта статья о транзите устанавливает важные и далеко идущие принципы, ее формулировки достаточно расплывчаты, когда речь заходит о конкретных вопросах, имеющих практическое значение. Например, в ней не предусмотрены руководящие принципы, критерии или конкретные нормы, регулирующие размер транзитных сборов, которые в последнее время явились предметом весьма острой полемики, развернувшейся в ходе нескольких проведенных дискуссий по вопросам транзита. Их расчет является сложным, и в таких сборах могут быть обнаружены (запрещенные) элементы транзитной ренты. В указанной статье не уточняется обязательство по регулированию (и ответственность государства) в отношении ОПС и операторов газопроводов, за исключением ссылки на несколько туманный принцип недискриминации (статья 7 (3)). Отсутствует процедура, позволяющая частным

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

компаниям добиваться в судебном порядке выполнения весьма расплывчатого обязательства "содействовать" и не прибегать к дискриминации в отношении транзита, как это имеет место в случае ущемления прав иностранных инвесторов в соответствии со статьей 26 ДЭХ. Правительства контролируют процесс урегулирования споров о транзите. Статья 7 выиграла бы от включения в нее специальной международной процедуры урегулирования споров в связи с просьбами со стороны экспортеров энергоресурсов (компаний и государств) о предоставлении транзитных мощностей по справедливым международным ставкам доминирующими на рынке ОПС/операторами трубопроводов, например процедуры официального арбитражного разбирательства, к которой прибегают участвующие в торговле энергоресурсами компании, добивающиеся права на транзит. Директивы ЕС по вопросам энергетики 1996–1998 годов содержат соответствующий пример с конкретными обязательствами, независимой процедурой урегулирования споров и механизмом контроля со стороны Комиссии ЕС, а также некоторые полномочия последней на вмешательство в такие ситуации. Тем не менее статья 7 располагает значительным потенциалом, если государства-члены готовы поддержать жалобы компаний, которым отказывают в транзите: предусмотренный в статье 27 механизм арбитражного разбирательства споров между государствами в полной мере применим к спорам о транзите, о которых идет речь в статье 774.

На протяжении пяти последних лет велись переговоры по разработке на основе содержащей общее положение статьи 7 ДЭХ более конкретного протокола по транзиту, в котором были бы не только определены общие принципы и процедуры урегулирования споров, но и включены, возможно в виде приложений, типовые соглашения о транзите75. Эта стратегия ведения переговоров Статья 27 применима ко всем спорам между государствами в соответствии с Договором, за исключением особо оговоренных ситуаций.

Статья 29 исключает споры, предусмотренные в статьях 5 и 29, но не споры, упомянутые в статье 7. Это, судя по всему, было упущено из виду Хэнчером и Волграмом (сноска 73).

В отношении последних изменений см. www.encharter.org.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

сопоставима с историей осуществления директив ЕС, в связи с которыми Комиссия в настоящее время указывает на необходимость создания специальных регулирующих органов в области энергетики, принятия конкретных норм/методов установления трансграничных тарифов, разделения управленческих функций ОПС и согласования эксплуатационных требований и технических стандартов, а также справедливого распределения объединенных сетей и мощностей по хранению. Не исключено, что некоторые из этих концепций могут быть со временем использованы для реструктуризации российского "Газпрома" и превращения его из занимающей монопольное положение всемогущественной газовой компании в более управляемого ОПС, занимающегося главным образом передачей энергоресурсов; однако такие изменения зависят от внутренней политики России.

В рамках ЕС принятые в 1991 году директивы по вопросам транзита76 создали обязательства в отношении транзита для всех государств – членов ЕС.

Эта директива предусматривает:

– процедурные принципы содействия переговорам о транзите:

право на проведение справедливых и серьезных переговоров;

– ограничение сферы ее применения основными компаниями, перечисленными в приложении;

– создание института "мирового посредника" под председательством Комиссии;

– принципы ведения переговоров: отказ от дискриминации и равные условия; гарантированность поставок; качество обслуживания; эффективность деятельности;

– возложение на Комиссию ЕС ответственности за обеспечение выполнения положений директивы в связи с поданными жалобами или по своей собственной инициативе и обеспечение соблюдения "права Сообщества".

Директива 90/547/EEC – директива по транзиту электроэнергии, опубликованная в (1990) OJ L 313/30, и директива по транзиту газа 91/2906/EEC, опубликованная в (1991) OJ L 147/37.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

Хотя сейчас принято считать, что эта директива во многом была заменена директивами в области энергетики 1996–1998 годов, она все еще может служить образцом для международных соглашений по транзиту энергоресурсов и толкования статьи 7 ДЭХ. Потенциальные возможности использования директив по транзиту в качестве готовых моделей правовых документов пока еще не были оценены должным образом.

С. Ограничения на импорт энергоресурсов В принципе никаких таможенных пошлин или иных ограничений на импорт в соответствии с ГАТТ или внутренними правовыми нормами ЕС в области торговли не существует, главным образом, из-за того, что торговля энергоресурсами (помимо нефти, угля и урана) осуществляется лишь в весьма ограниченной форме и в виде главным образом обменов/свопов между национальными энергомонополиями, контролируемыми правительствами. Торговые ограничения начали вводить на очищенные нефтепродукты (например, реформированный бензин) и продукты нефтехимии77.

Однако по мере либерализации и возникновения рынков энергоресурсов ситуация полностью меняется. Либерализация торговли энергоресурсами означает, что национальные нормативные положения и налоги могут препятствовать конкуренции, когда импортеры пользуются преимуществами или оказываются в невыгодном положении вследствие предоставляемой государственной помощи, экспортных субсидий или более благоприятного режима регулирования в государстве-производителе. Импортирующие государства под давлением национальных производителей энергоресурсов вынуждены теперь принимать решения о введении протекционистских мер вместо правил свободной торговли, предусматриваемых режимами ГАТТ или ЕС (или НАФТА).

Поскольку природоохранные вопросы играют все более важную роль, помощь, оказываемая государством с учетом выполнения компаниями природоохранных требований, может ставить WTO Appellate Body: Report of Appellate Body in US–Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, 35 International Law Material 603(1996);

см. http//www.wto.org/wto/dispute/gas1.htm. С. Valentsien and D. Hembrey, "The WTO gasoline dispute", Oil & Gas Law & Taxation Review (1996), 332–338.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

конкурентов в неравные условия; аналогичным образом планируемая торговля правами на выбросы или "зелеными сертификатами"78 может создать проблемы в области торговли, поскольку импортеры энергоресурсов могут необоснованно оказаться либо в благоприятном, либо в невыгодном положении79.

Ограничения на импорт энергоресурсов, в отличие от импортных монополий80, до сих пор не играли заметной роли, однако и эта ситуация меняется. Австрийские и германские компании в настоящее время призывают свои правительства запретить импорт "грязных энергоресурсов", то есть электричества, которое, как утверждается, было выработано на ядерных электростанциях, не отвечающих должным требованиям с точки зрения безопасности81.

См. Towards an international trade in green certificates, ENDS 301 (2000), 18; "Green power contracts offer lifeline to renewable energy schemes", ENDS 282 (1998), 5–6.

Вопросы охраны окружающей среды и торговли энергоресурсами (вкратце) рассматриваются в коммюнике Комитета по экологической политике ОЭСР, перепечатанного в 26 Environmental Policy & Law 2/3 (1996), 130–133. В связи с экспортом см. Alexander J. Black, "Environmental impact assessment and energy exports: Part 1, 13 Oil & Gas Law & Taxation Review 5 (1995), 173–185. Далее см. Antonia Layard, "The European Energy Charter Treaty: Tipping the balance between energy and the environment", 4 European Environmental Law Review 5 (1995), 150–156; Catherine Redgwell, Energy, "Environment and trade in the European Community", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 128–150; Irene McConnell, "North American Free Trade Agreement: Trading natural resource goods and protecting the environment", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 151–174;

Alastair R. Lucas, "Natural resources trade Under NAFTA: The international environmental treaties", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 175–185. По вопросу о плате за загрязнение окружающей среды и торговле энергоресурсами см. Marco Duerkop, "Trade and environment: International trade law aspects of the proposed EC Directive introducing a tax on carbon dioxide emissions and energy", 31 Common Market Law Review 4 (1994), 807–844.

Patrick Blanchard, "French electricity sector: ECJ decision on monopolies for the import and export of electricity", 17 Journal of Energy & Natural Resources Law 3 (1999), 265–280; Peter D. Cameron, "European Union: Electricity and gas–Import and export monopolies", 16 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1998), 110–111.

См., например, австрийский закон об электроэнергии (ELWOG), который обязывает австрийские компании, обеспечивающие снабжение электро

<

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

В этой связи выдвигается довод о том, что импорт электроэнергии, выработанной ядерными электростанциями, создает недобросовестную конкуренцию с электростанциями в Германии, которые вырабатывают электроэнергию при гораздо более высоких экологических стандартах. Совместимо ли это с ГАТТ или, если электроэнергия поступает из государства – члена ЕС (или государства, которое готовится к вступлению в ЕС), с принципом внутренней свободы перемещения товаров82? Необходимо помнить о том, что если нормы ГАТТ не распространяются на торговлю энергоресурсами между членами и нечленами ВТО, то в соответствии с разделом по энергетике Договора Энергетической хартии нормы ГАТТ распространяются на все государства – члены ДЭХ (то есть прежде всего на бывшие советские республики, которые пока еще не стали членами ВТО). Установленные принципы ГАТТ допускают ограничения на импорт с учетом обоснованных природоохранных соображений, если сам продукт причиняет экологический ущерб, но не в том случае, если экологическим требованиям не соответствует производственный процесс (например, дело Tuna-Dolphin I)83. Эта норма была в какойто мере смягчена Апелляционным органом ВТО в связи с рассмотрением дела Shrimp-Turtle, где было установлено, что ущерб энергией, получать от административных органов разрешение на заключение ими контрактов на закупки электроэнергии, выработанной на электростанциях третьих стран (не являющихся странами – членами ЕС).

Разрешение, как правило, не выдается, если электроэнергия поступает с объектов, на которых не соблюдаются общие (такие, как в Австрии или ЕС) стандарты, или если на них не выполняются должным образом природоохранные требования. Текст закона кратко изложен в Christoph H. Hackl, "Update on opening of Austrian electricity market", IELTR 4 (2001), 63–65.

В связи с проводившейся (ранее) дискуссией об изъятиях из обязательств по ГАТТ для сектора энергетики см. Donald N. Zillman, "Energy, trade and the national security exception to the GATT", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 117–127.

Обсуждение дел, которые мы считаем сходными с ситуацией, возникшей в связи с импортом "ядерной электроэнергии", см. в J. Cameron and K. Gray, "Principles of international law in the WTO Dispute Settlement Body", International Comparative Law Quarterly (2001), 248–299.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

глобальной окружающей среде и косвенный ущерб национальной окружающей среде в результате применения соответствующих методов производства может в некоторых условиях оправдывать ограничения на импорт, если они носят соразмерный и как можно более ограничительный характер, могут обеспечить достижение законной природоохранной цели, не являются односторонними и основываются на международных руководящих принципах и усилиях по достижению какого-либо соглашения. Если следовать таким нормам, то электроэнергия, вырабатываемая ядерными электростанциями, может стать объектом запрета, если таковой стал бы наиболее эффективным и наименее ограничительным способом повышения безопасности ядерной электростанции (что вовсе не обязательно соответствует действительности). Внутреннее торговое право стран ЕС будет строиться скорее всего на аналогичных стандартах, которые, в условиях действия минимальных стандартов в рамках всего ЕС, являются, пожалуй, еще более жесткими в плане применения ограничений на национальный импорт по природоохранным соображениям84. Однако, судя по всему, давление с целью добиться ограничения импорта будет нарастать и, вероятнее всего, проявится в заключении двусторонних соглашений с экспортирующей стороной под угрозой односторонних действий и мер экономического принуждения со стороны ЕС85.

Заключение

Настоящий краткий обзор свидетельствует о необходимости принятия совершенно конкретных норм, направленных на развитие Dirk Vandermeersch, "Restrictions on the movement of oil in and out of the European Community: The Campus Oil and Bulk Oil Case", 5 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1987), 31–54; и Leigh Hancher, The adjustment of State petroleum monopolies in the EC: A note on Commission v Greece (1990)", 10 Journal of Energy & Natural Resources Law 2 (1992), 197–202.

Chris Sanderson, "Reciprocity as a condition precedent to Canada US Trade in Electricity", 13 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1995), 1–13;

Angus Johnston, "Maintaining the balance of power: Liberalisation, reciprocity and electricity in the European Community", 17 Journal of Energy & Natural Resources Law 2 (1999), 121–150.

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

конкуренции на рынке за счет практических мер либерализации86.

Осуществляемая в настоящее время в ЕС работа по формированию внутреннего рынка энергоресурсов, которая началась в 1995 году и имеет целью завершить полную либерализацию к 2007 году, сопряжена с определенными трудностями, но все же позволяет найти эффективные пути решения. Развивающимся странам либерализация рынка энергоресурсов сулит значительные выгоды как на национальном уровне, так и в региональном контексте, которые они могут упустить, если они будут подходить к этому вопросу упрощенно и будут все сводить к подсчету затрат и выгод.

Либерализация энергетики открывает перспективы удешевления энергии, повышения конкурентоспособности национальной экономики и более рационального использования сопоставимых национальных преимуществ как в плане внутренней и трансграничной торговли энергоресурсами, так и в области торговли энергоемкой продукцией. Либерализация может также содействовать развитию сравнительных преимуществ применительно к торговле энергоресурсами по линии Юг–Юг. Все свидетельствует о наличии значительного синергического эффекта, однако в силу институциональных слабых мест и связанной с этим неразвитости основной сетевой инфраструктуры он остается практически незадействованным. Почти все развивающиеся страны выиграют либо за счет экспорта, либо за счет импорта энергоресурсов, торгуя со своими соседями (а зачастую участвуя одновременно в экспорте и в импорте за счет развития трансграничной торговли, особенно электроэнергией). Однако для развития таких возможностей в области торговли нужны четкие правила. Правительства ведут весьма сложные переговоры на двусторонней основе, с тем чтобы согласовать такие правила. Поэтому наше предложение заключается в том, чтобы, используя в качестве образца Справочный документ по протоколу в области электросвязи87, разработать нормативный документ, регулирующий трансграничную торговлю электроэнергией и газом. Эти правила должны касаться прежде всего

Peter Glossop, "Recent US trade restrictions affecting Cuba, Iran and Libya:

A view from outside the US", 15 Journal of Energy & Natural Resources Law 3 (1997), 212–247.

Можно ознакомиться на web-сайте ВТО www.wto.org

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

транзита и доступа третьей стороны. Они должны охватывать транзит электроэнергии, нефти и газа и предусматривать конкретные правила и процедуры обеспечения доступа к объединенным системам, мощностям по хранению и объектам транспортной инфраструктуры. Такое приложение должно быть согласовано в качестве документа, предлагающего толкование статьи 5 ГАТТ.

Вопросы, которые вкратце рассматриваются в настоящем документе и более подробно изложены в директивах ЕС в области энергетики 1996–1998 годов и последующих дополненных текстах и предлагаемых нормах регулирования трансграничной торговли, позволили бы в основном обобщить необходимый опыт и методологию в области регулирующей деятельности. Аналогичным образом прецедентом для подготовки Справочного документа по транзиту энергоресурсов в рамках ГАТТ должен стать Протокол по транзиту к ДЭХ88 (который, судя по всему, начинает постепенно вырисовываться).

В этой работе необходимо проводить различие между двумя неодинаковыми сценариями – развитые страны с более или менее развитыми объединенными энергосистемами и транспортной инфраструктурой, с одной стороны, и развивающиеся страны, где такого рода инфраструктура в основном отсутствует, с другой стороны. Обсуждение правил торговли в настоящем документе строится в основном на том предположении, что энергосети с достаточными мощностями для поддержки возросших уровней торговли существуют в реальности. Но именно в этом и состоит проблема: будучи не в состоянии привлечь инвестиции на развитие этого важного вида транспортной инфраструктуры, многие страны могут лишь мечтать об увеличении объема торговли. Привлечение инвестиций в сектор энергетики полностью отвечает интересам развивающихся стран, однако, помимо четко установленных правил в области торговли энергоресурсами, необходимо также предусмотреть наличие стабильных условий для инвестиций и инвестиционные гарантии для пока еще не развитой в полной мере инфраструктуры энергосектора. Кроме того, могут потребоваться Самый последний обзор см. в К.Р. Waern, "ЕСТ Transit Protocol", 20 Journal of Energy & Natural Resources Law 2 (2002).

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

некоторые ограниченные меры, обеспечивающие заключение эксклюзивных и долгосрочных контрактов, в целях привлечения первоначальных вкладчиков, так как в противном случае имеющаяся инфраструктура (объединенные системы, передаточные сети и трубопроводы) вряд ли вызовет у них интерес.

По мере формирования объединенных систем и транспортной инфраструктуры на смену эксклюзивному режиму должен прийти режим недискриминационного доступа третьей стороны. В этом проявляется важнейшая взаимосвязь между правилами международной торговли и правилами в области международных инвестиций. Правила торговли, включая режим справедливого доступа, необходимы для поощрения потоков торговли энергоресурсами; правила в области инвестиций необходимы для поощрения создания капиталоемких объектов инфраструктуры, без которых невозможно направлять потоки торговли энергоресурсами.

Вряд ли можно сомневаться в том, что компании из развитых стран выиграют в результате установления более транспарентного, эффективно регулируемого и предсказуемого режима торговли энергоресурсами в странах и между ними, точно так же как большинство компаний Соединенных Штатов извлекли выгоду из либерализации сектора энергетики в ЕС. Однако это вовсе не означает, что переговоры о доступе к энергообъектам и правилах, регулирующих инвестиции, следует рассматривать как "уступку" развитым странам со стороны развивающихся стран. Развивающиеся страны в первую очередь заинтересованы в установлении более эффективного режима торговли энергоресурсами и инвестиций в сектор энергетики. Во многих развивающихся странах энергосектор находится в плачевном состоянии – производство не в состоянии удовлетворять растущие потребности промышленности и населения, ведется неэффективно, при избыточных затратах и слишком крупных потерях, а также в условиях широко распространенного взяточничества, подкупа разного рода покровителей, хищений и неуплаты. Эти страны нуждаются прежде всего в инвестициях, притоку которых мешают сложившиеся условия значительного политического риска, неопределенности и неразвитой базы нормативно-правового регулирования. Таким образом, развиваМЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ЭНЕРГИЕЙ

И ДОСТУП К ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ СЕТЯМ

ющиеся страны в первую очередь заинтересованы в создании необходимых правовых и институциональных условий для поощрения капиталовложений в развитие трансграничной инфраструктуры энергетики.

Трансграничная торговля в развивающихся странах, по всей вероятности, раскроет весьма значительные связанные с торговлей выгоды, которым до сих пор не уделялось внимания по причинам политической обструкции и политизированных отношений в секторе энергетики и торговли и отсутствия достаточно надежной нормативно-правовой и институциональной базы. При ведении переговоров о взаимовыгодных условиях необходимо прежде всего обсудить вопрос о допуске энергоресурсов развивающихся стран в развитые страны, а также о снятии ограничений, которыми маскируется протекционизм и которые, по существу, представляют собой неоколониальные тенденции в вопросах, касающихся культуры и окружающей среды этих стран. Однако проходящие в ВТО обсуждения по соглашениям о торговых льготах в обмен на природоохранные меры и практика урегулирования споров в рамках ВТО создают прецедент, достаточный для того, чтобы найти разумные и взаимоприемлемые решения. В отличие от директив ЕС в области энергетики планируемый Справочный документ по вопросам энергетики, который будет разрабатываться в качестве протокола или приложения к протоколу ВТО по вопросам торговли энергоресурсами и энергоуслугами, должен, таким образом, охватывать не только торговлю, транзит и правила ДТС, но и правила, регулирующие инвестиции. Проводимый в настоящее время в странах АТЭС обзор положения с объединенными энергосистемами свидетельствует о наличии значительного потенциала, который в большинстве случаев не реализуется. Таким образом, путь к решению проблемы состоит в формировании прочной правовой, институциональной и культурной основы для экономически выгодных инвестиций в такие объединенные энергосистемы. Принятый в 1994 году Договор Энергетической хартии (в особенности его глава III, касающаяся защиты инвестиций) представляет собой более или менее сложившуюся основу для начала работы. Предлагаемый нами Справочный документ по вопросам торговли энергоресурсами и энергоуслугами

Томас У. Вельде и Андреас Й. Гунст

мог бы в идеале включать в себя главу III Договора Энергетической хартии. Речь идет о многостороннем документе о защите инвестиций в секторе энергетики, который должен быть тщательно продуман и проработан в ходе переговоров. Вряд ли было бы целесообразно "изобретать колесо", особенно с учетом высокой степени вероятности того, что такие многосторонние переговоры могут завершиться неудачей. Необходимо вновь подчеркнуть, что распространение предусмотренного в ДЭХ режима инвестиций явится той мерой, которая не только будет выгодна инвесторам из развитых стран, но и станет отвечать интересам тех развивающихся стран, которые располагают возможностями развития объединенных энергосистем, но не имеют финансовых средств для строительства соответствующего объекта. Предлагаемый Справочный документ должен также содержать правила в области конкуренции (государственная помощь, субсидии, дискриминация и минимальные стандарты) в отношении торговли правами на выбросы, если таковая будет развиваться в рамках Киотского протокола (или какого-то иного принятого после Киото документа).

РЕФОРМА РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ И ГАЗА

И

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ УСЛУГАМИ

–  –  –

Введение В настоящем документе1 анализируются связь между реформой нормативно-правовой основы и международной торговлей, характер такой реформы, ее воздействие на рыночную конъюнктуру и последствия для международной торговли услугами. Такие важные инфраструктурные услуги, как энерго- и газоснабжение, оказывают ощутимое влияние на экономическое развитие и международную конкурентоспособность. Высокая стоимость электроэнергии и газа отражается на экономике в целом, вызывая повышение цен на все * Управляющий программой, Отдел услуг и инвестиций, Международная торговая комиссия Соединенных Штатов. В докладе излагаются точка зрения и выводы автора, которые могут и не совпадать с точкой зрения Международной торговой комиссии Соединенных Штатов в целом или ее отдельных должностных лиц. Электронная почта: cmelly@usitc.gov Настоящий документ во многом основывается на результатах двух аналитических исследований, проведенных под руководством автора по поручению Международной торговой комиссии Соединенных Штатов.

Доклады Комиссии, озаглавленные Electric Power Services: Recent Reforms in Selected Foreign Markets (Investigation No. 332-411, USITC publication 3370, November 2000) и Natural Gas Services: Recent Reforms in Selected Markets (Investigation No. 332-426, USITC publication 3458, October 2001), можно получить в службе публикаций или на вебсайте Комиссии (www.usitc.gov).

Печатную копию можно запросить по телефону 202-205в письменной форме в канцелярии секретаря по следующему адресу:

Office of the Secretary, U.S. International Trade Commission, 500 E Street SW, Washington, DC 20436, или факсом № 202-205-2104. Со всеми вопросами по данному документу или оригинальным публикациям следует обращаться к г-ну Кристоферу Мелли (тел.: 202-205-3461, факс: 202-205-3161, эл.

почта:

cmelly@usitc.gov).

Кристофер Мелли

товары и услуги и высасывая ресурсы из других секторов. На международном уровне повышение цен на энергию по сравнению с другими странами ведет к повышению цен на экспортные товары и услуги, что снижает их конкурентоспособность. Основополагающее значение энергетической и газовой отраслей является для правительств мощным стимулом, вынуждая их проводить политику, направленную на повышение эффективности их работы. Вместо инструментов регулирования или прямого государственного контроля правительства все чаще руководствуются принципами конкурентного рынка, считая, что рыночные ценовые сигналы и предпочтения потребителей позволяют более эффективно уравновешивать спрос и предложение и влиять на инвестиционные решения.

В то же время энергетическая и газовая отрасли долгое время рассматривались как естественные монополии, высокие издержки на развитие которых и технические препятствия говорят в пользу оказания подобных услуг не конкурирующими фирмами, а одним единственным хозяйственным субъектом. Эта точка зрения стала меняться лишь совсем недавно. Реформы, проведенные в Соединенных Штатах, Соединенном Королевстве, Чили и других странах, показали, что, хотя на уровне передачи и распределения естественные монополии и должны сохраняться, в то же время возможно и, по-видимому, выгодно развивать конкуренцию в сфере производства и сбыта, то есть в обоих крайних звеньях единой сетевой инфраструктуры2. Например, г-жа Дув и ее коллеги, проанализировав выборку из 50 стран, пришли к выводу, что конкуренция в электроэнергетике может привести к снижению цен На уровне передачи и распределения высокие расходы за пользование трубопроводами и энергетическими сетями могут привести к тому, что внедрение конкурирующих сетей будет неэкономичным. В самом лучшем случае та компания, которая уже имеет права на использование пропускных мощностей, получит конкурентные преимущества над новыми компаниями, поскольку наращивание объемов поставок по уже существующим каналам является менее дорогостоящим.

РЕФОРМА РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ И ГАЗА И

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ УСЛУГАМИ

в среднем на 13 процентов, а в отдельных странах – более чем на 30 процентов3.

Осознание того, что принципы рыночной конкуренции могут внедряться как в электроэнергетической, так и газовой отраслях, заставляет все большее число стран реформировать свою нормативно-правовую основу. Результатом таких программ реформ стали серьезные изменения в структуре рынка, появление новых коммерческих возможностей для отечественных и зарубежных фирм, а также резкое увеличение международных инвестиционных и торговых потоков.

1. Характер нормативно-правовой реформы

Реформа нормативно-правовой основы влечет за собой появление конкуренции в тех отраслевых сегментах, которые раньше контролировались частными регулируемыми монополиями, государственными предприятиями или органами. Конкуренция насаждается посредством активного поощрения новых фирм к проникновению на рынок и отмены некоторых инструментов ценового регулирования, что открывает возможности для ценовой конкуренции. Поскольку в ходе этого процесса происходит упразднение ценового регулирования, он часто именуется дерегулированием. В то же время применительно к энергетической и газовой отраслям этот термин может вводить в заблуждение, поскольку дерегулируются лишь некоторые цены – цены на энергию и газ, как таковые. Что же касается цен на их передачу по сетям и через системы распределения, они, как правило, остаются регулируемыми. Кроме того, нормативный контроль не исчезает.

Меняется лишь его акцент:

с установления товарных цен он смещается в сторону проведения политики стимулирования конкуренции. Следовательно, такую реформу правильнее было бы назвать ререгулированием.

Samantha Doove, Owen Gabbitas, Due Nguyen-Hong and Joe Owen, "Price effects of regulation: Telecommunications, air passenger transport and electricity supply". Productivity Commission Staff Research Paper, Auslnfo, Canberra, October 2001, p. 100, см. на http://www.pc.gov.au/research/staffres/peor/peor.pdf.

Кристофер Мелли

Политические реформы, направленные на стимулирование конкуренции, можно разделить на три основные категории:

1) приватизацию, 2) структурную перестройку и 3) открытие доступа к важнейшим объектам. В тех странах, где в энергетической и газовой отраслях традиционно господствовали государственные предприятия или органы, первым шагом к развитию конкуренции неизбежно должна стать приватизация.

Государственный контроль за отраслью обычно переходит в руки частного сектора в процессе конкурентных торгов. Уже одна такая трансформация позволяет получить ощутимые экономические выгоды. Например, Суза и Меггинсон, анализируя выборку, состоящую из 85 приватизированных компаний из 28 стран, пришли к выводу о том, что этот процесс позволяет ощутимо повысить прибыльность, реальный объем продаж, операционную эффективность и дивиденды4. Бубакри и Коссет пришли к аналогичным выводам на примере выборки из 21 развивающейся страны5.

В то же время для стимулирования конкуренции одной лишь передачи собственности на крупные инфраструктурные монополии от государственного частному сектору еще недостаточно, если у новой компании сохранится структура и господствующее положение бывшего государственного предприятия. Поэтому приватизация должна сопровождаться структурной перестройкой с целью перераспределения рыночного влияния. Структурная перестройка предполагает изменение структуры рынка путем дробления занимающих господствующее положение предприятий, с тем чтобы ограничить их возможности для злоупотребления монопольным или рыночным влиянием. Занимающие господствующее положение на рынке фирмы могут реструктурироваться как вертикально, так и горизонтально. Вертикальное реструктурирование, зачастую именуемое разукрупнением, влечет за собой дробление вертикально Juliet Souza and William Megginson, "The financial and operating performance of privatized firms during the 1990s". The Journal of Finance, August 1999, pp. 1397-1448.

Narjess Boubakri and Jean-Claude Cossett, "The financial and operating performance of privatized firms: Evidence from developing countries". The Journal of Finance, June 1998, pp. 1081-1110.

РЕФОРМА РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ И ГАЗА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ УСЛУГАМИ

интегрированной фирмы на самостоятельные производственные, передаточные, распределительные и сбытовые предприятия. Четкое разграничение отдельных отраслевых сегментов позволяет создать барьер между монопольной и конкурентной практикой и тем самым лишить фирму возможности злоупотреблять своим монопольным положением на этапе передачи или распределения для перекрестного субсидирования или иной поддержки конкурентных производственных и сбытовых звеньев. Прочность такого барьера зависит от метода проведения вертикального реструктурирования. В ходе комплексного вертикального реструктурирования владельцы передаточных и распределительных звеньев теряют возможность участвовать на правах владельцев в работе предприятий конкурентных сегментов рынка. При использовании менее жестких форм разграничения необходимо юридически отделить монопольные виды деятельности от конкурентных посредством создания холдинговой компании или разделения предприятий как учетных единиц. Однако таких "мягких" методов реструктурирования может оказаться недостаточно для того, чтобы положить конец злоупотреблению монопольным положением6.

Цель горизонтального реструктурирования заключается в том, чтобы ограничить рыночное влияние фирмы, занимающей господствующее положение в рамках единого рыночного сегмента, например производства или сбыта. Рыночное влияние фирмы, играющей на нем доминирующую роль, снижается за счет дробления на менее крупные предприятия, которые начинают конкурировать на равных как с новыми предприятиями на рынке, так и друг с другом. Горизонтальное реструктурирование может быть проведено путем продажи некоторых подразделений фирмы в ходе приватизации, проведения аукционов на право использовать активы фирмы, занимающей господствующее положение на рынке, либо иными правовыми или нормативными путями. Поскольку неизбежной целью конкуренции является завоевание господRauf Gonenc, Maria Maher and Giuseppe Nicoletti, "The implementation and the effects of regulatory reform: Past experience and current issues", Organisation for Economic Co-operation and Development, Economics Department Working Paper Series No. 251, 2000, p. 22.

–  –  –

ствующего положения на рынке, горизонтальное реструктурирование должно сопровождаться постоянным нормативным надзором для регулирования процесса концентрации отрасли и недопущения злоупотребления рыночным влиянием.

Третьим важнейшим параметром модели рыночной конкуренции является свободный доступ к важнейшим объектам инфраструктуры. С появлением частных предприятий и проведением структурных реформ, ограничивающих рыночное влияние господствующих на нем фирм, участники рынков энергии и газа сталкиваются с такой реалией, как существование единой транспортной сети, которую конкурирующим фирмам придется использовать совместно. Для того чтобы гарантировать всем конкурентам равный доступ к инфраструктуре общего пользования, необходимо разработать и обеспечить применение норм, регламентирующих совместимость сетевой инфраструктуры, доступ к ней и ее использование. Этими нормами должны, в частности, регулироваться условия, требования (в том числе технические стандарты) и ставки за подключение к существующей инфраструктуре. Кроме того, открытый доступ должен гарантировать прозрачность и разумность всех стратегий и процедур использования сетевой инфраструктуры.

Трудности с проведением структурной реформы и либерализации рынка представляют собой серьезные хронические препятствия для развития конкуренции. Неполнота вертикального реструктурирования позволяет прежним поставщикам услуг контролировать сеть, создавая видимость конкуренции с новыми предприятиями в сфере производства и сбыта. Неполнота горизонтального реструктурирования позволяет прежним производственным и сбытовым предприятиям сохранять господствующее положение на рынке и влиять на цены. Что же касается открытого доступа, то наиболее типичными барьерами являются неоправданно высокая плата за доступ и дискриминационное распределение сетевых ресурсов оператором системы. Эти проблемы особенно остро встают тогда, когда методике расчета платы за доступ и условиям использования недостает прозрачности.

РЕФОРМА РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ И ГАЗА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ УСЛУГАМИ

Для устранения этих сохраняющихся препятствий для конкуренции необходим эффективно функционирующий орган регулирования. В большинстве случаев такие функции поручаются новому органу, который стремится разработать адекватную стратегию и процедуры, а также усилить свое влияние. Поскольку такая организация еще только формируется и сталкивается с целым рядом новых для себя задач, вполне логично, что в определенной степени она идет по пути проб и ошибок. Помимо этого, органу регулирования неизбежно потребуется со временем адаптировать свои стратегии к меняющимся условиям конкуренции на рынке. В то же время, поскольку орган регулирования должен осуществлять непрерывный надзор и непосредственное вмешательство в интересах поддержания конкуренции на рынке, важнейшее значение приобретают его независимость и объективность. Вот почему составной частью большинства программ реформ является защита органов регулирования от неоправданного влияния со стороны рынка и политических кругов.

2. Последствия реформ для рынка

Нормативно-правовая реформа энергетической и газовой отраслей влечет за собой переход от рынка, характеризующегося наличием небольшого числа поставщиков услуг и зависящих от них потребителей, к рынку с широкими возможностями для выбора и многочисленными участниками. Это, в свою очередь, открывает массу новых возможностей для частного сектора, в первую очередь в таких конкурентных сегментах, как производство и сбыт.

Например, итогом десятилетней реформы энергетического сектора в Соединенном Королевстве стал переход от семи вертикально интегрированных региональных монополий к 42 генерирующим компаниям и 29 лицензированным сбытовым предприятиям7.

Конкурентная продажа энергии и газа позволяет потребителям выбирать поставщиков исходя из цены и качества. Такой выбор у потребителей появляется постепенно, поскольку на первых порах Electricity Association, Introduction to the UK Electricity Industry, Интернет, http://www.electricity.org.uk, 28 января 2002 года.

Кристофер Мелли

речь идет о конкуренции лишь в сфере массовой или оптовой продажи крупным промышленным потребителям и другим сбытовым предприятиям. Со временем в этот процесс постепенно вовлекаются и менее крупные клиенты, и в конечном счете возможность выбора поставщика появляется у каждого. В Соединенном Королевстве конкуренция в сфере сбыта вводилась в три этапа: крупным клиентам возможность выбора была предоставлена в 1990 году, средним – в 1994 году, а бытовым потребителям – в 1998 году. К 2000 году почти 81 процент крупных потребителей и 38 процентов бытовых потребителей хотя бы однажды сменили поставщика энергии8.

Поскольку опыт работы конкурентных рынков энергии и газа является сравнительно непродолжительным, экономические последствия нормативно-правовой реформы точно оценить довольно трудно. В то же время хорошее представление о сложившейся ситуации могут дать некоторые практические данные.

В энергетическом секторе после осуществления программ реформ отмечалось значительное снижение цен, которые в Соединенном Королевстве с 1990 по 2000 год снизились на 30 процентов, в Испании с 1997 по 2000 год – на 20 процентов, в Австралии с 1990 по 1998 год – на 15 процентов, а в Аргентине с 1990 по 1997 год – на 50 процентов9. В секторе природного газа цены в Соединенном Королевстве в период с 1990 по 2000 год снизились более чем на 20 процентов, в то время как в Австралии цены для промышленных Electricity Association, Introduction to the UK Electricity Industry, Интернет, http://www.electricity.org.uk, 28 января 2002 года.

В то же время следует отметить, что значение конкуренции в таком снижении цен по сравнению с другими факторами, такими как технический прогресс, климатические условия или цены на альтернативные виды топлива, еще не анализировалось. Electricity Association, Introduction to the UK Electricity Industry, Интернет, http://www.electricity.org.uk, 28 января 2002 года; Ana Nogales, Spain: "New competitive pressures for electric utilities", в: EU Electricity Directive Sparks Market Reforms Across Europe, (London: Standard & Poor's, February 2000), pp. 30-31; and U.S. Department of Energy, Energy Information Administration, Electricity Reform Abroad and U.S.

Investment, 1997, Интернет, http://www.eia.doe.gov, 10 марта 2000 года.

РЕФОРМА РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ И ГАЗА И

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ УСЛУГАМИ

и бытовых потребителей в 1997–1998 годы снизились, соответственно, на 22 и 11 процентов10.

В то же время нормативно-правовая реформа не всегда ведет к снижению цен, поскольку рыночные цены могут оказаться выше тех, которые существовали в условиях государственного субсидирования. Например, в Аргентине упразднение регулируемых цен на природный газ и развитие конкуренции фактически привели в 1993– 1995 годах к 15-процентному повышению отпускных цен11. В свою очередь, повышение цен на природный газ стимулировало инвестиции в разведку и добычу, а также в инфраструктуру передачи и распределения газа12. Это позволяет предположить, что до проведения реформ цены устанавливались искусственно и были ниже тех, которые установились в результате рыночной конкуренции, и что государственное регулирование этого сектора сдерживало их рост. Фактически даже после повышения цены на природный газ в Аргентине остались ниже, чем на других крупных рынках, в том числе на рынках Соединенных Штатов и Соединенного Королевства, а потребление природного газа с 1992 по 1997 год возросло на 50 процентов13.

3. Последствия для международной торговли услугами

Появление конкурентных рынков электроэнергии и природного газа не может не оказать заметного влияния на международную торговлю услугами. Процесс приватизации и появления Gas Liberalization in Europe, Petroleum Economist (London: 2000), Интернет, http://proquest.umi.com/, 1 июня 2001 года; и Australian Gas Association, Gas Statistics Australia 2000, August 2001, Интернет, http://www.gas.asn.au.

Organisation for Economic Co-operation and Development, International Energy Agency, Regulatory Reform in Argentina's Natural Gas Sector, p. 56.

Число пробуренных скважин возросло с 14 в 1993 году до 72 – рекордного уровня – в 1994 году. В 1997 году число новых скважин сократилось до 40. В 1992–1997 годах мощности для передачи и распределения газа возросли более чем на 36 процентов. Ibid., pp. 48–51.

Ibid.

Кристофер Мелли

конкурентных рынков, безусловно, открывает перед частными фирмами новые возможности для участия в международной торговле услугами, связанные не только с добычей природного газа и производством электроэнергии, но и с их передачей, распределением и сбытом. Такие экономические перспективы открывают новые возможности для доступа на рынок иностранных компаний независимо от того, идет ли речь о прямых иностранных инвестициях или о трансграничных операциях.

Данные по прямым инвестициям и объемам продаж Соединенных Штатов через зарубежные филиалы являются наглядным свидетельством того, как проводившиеся в 1990-х годах программы реформ стали катализатором колоссальных потоков прямых иностранных инвестиций, которые, в свою очередь, способствовали увеличению объема торговли услугами через зарубежные филиалы. Как видно на диаграмме 1, объем продаж услуг зарубежными филиалами предприятий энерго-, газо- и водоснабжения Соединенных Штатов рос более чем на 100 процентов в год и увеличился всего лишь с 357 млн. долл. в 1993 году до более 25 млрд. долл. в 1998 году14. Столь быстрое расширение потоков инвестиций и торговли услугами совпало с проводившимися в Соединенном Королевстве, Австралии и Латинской Америке широкомасштабными реформами, позволившими компаниям Соединенных Штатов проникнуть на эти рынки.

U.S. Dept. of Commerce, Bureau of Economic Affairs, U.S. Direct Investment Abroad: Operations of U.S. Parent Companies and their Foreign Affiliates, and U.S. Direct Investment Abroad, Detail for Historical-Cost Position and Related Capital and Income Flows, Интернет, http://www.bea.doc.gov.

РЕФОРМА РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ И ГАЗА И

МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ УСЛУГАМИ

Диаграмма 1. Объем продаж услуг зарубежными филиалами предприятий энерго-, газо- и водоснабжения Соединенных Штатов

–  –  –

К услугам этой категории относятся услуги энерго-, газо- и водоснабжения.

Источник: U.S. Department of Commerce (USDOC), Bureau of Economic Analysis (BEA), U.S. Direct Investment Abroad Series, 1993-1998.

Тот факт, что реформы нормативно-правовой основы оказывают влияние на торговлю, наводит на вопрос о том, какой должна быть роль международных торговых переговоров, подобных тем, которые проводятся в настоящее время в рамках Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) Всемирной торговой организацией (ВТО)15. Следует ли в рамках торговых переговоров, направленных на расширение торговли, стремиться к проведению нормативноправовой реформы? Существует мнение, что это неоправданно расширит сферу торговой политики. Поскольку нормативноправовые реформы, по сути, представляют собой внутриполиВступившее в силу в 1995 году ГАТС включало "встроенную" повестку дня последующих раундов либерализации торговли услугами. В соответствии с этим положением члены ВТО 1 января 2000 года начали новый раунд переговоров в рамках ГАТС, цель которых заключается в расширении торговли и стимулировании глобального экономического роста. World Trade Organization, General Agreement on Trade in Services and Related Instruments, April 1994, p. 3.

Кристофер Мелли

тическую инициативу, международное соглашение в этой области вряд ли станет мощным орудием стимулирования этого процесса.

Следовательно, инструменты торговой политики, предусмотренные, например, в ГАТС, вряд ли можно использовать непосредственно для стимулирования процесса реформирования нормативноправовой основы в других странах. Действительно, недавно Европейская комиссия официально выступила против увязывания переговоров в рамках ГАТС с процессом дерегулирования16.

Хотя торговые переговоры, по-видимому, и не являются адекватным инструментом инициирования нормативно-правовых реформ, они тем не менее могут способствовать их проведению.

Чтобы быть успешными, программы нормативно-правовых реформ должны облегчать доступ на рынок для всех потенциальных участников. Увеличение числа участников и источников инвестиций способствует обострению конкуренции, а также повышению качества и снижению стоимости услуг. Следовательно, круг потенциальных новых участников должен быть как можно более широким и включать иностранные компании. В то же время работа на международных рынках для зарубежных фирм может быть сопряжена с бльшим риском, поскольку отечественные предприятия зачастую имеют привилегированный доступ к местным нормативно-правовым, политическим и судебным системам и могут оказывать на них большее влияние. Здесь может помочь международная приверженность комплексу принципов, регулирующих зарубежное участие и урегулирование споров, что для зарубежных фирм станет гарантией того, что они не будут подвергаться дискриминации.

Члены ВТО в рамках ГАТС уже взяли на себя некоторые обязательства, имеющие отношение к услугам энерго- и газоснабжения. Эти обязательства можно разделить на две категории: общие обязательства и специфические обязательства.

Общие обязательства распространяются практически на все секторы World Trade Organization, Communication from the European Communities and their Member States, GATS 2000: Energy Services, submitted to the Council for Trade in Services, Special Session, document no. S/CSS/W/60, 22 March 2001.

РЕФОРМА РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ И ГАЗА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ УСЛУГАМИ

услуг17 и касаются режима наиболее благоприятствуемой нации, прозрачности, национального регулирования, а также монополий и эксклюзивных поставщиков. Специфические обязательства распространяются лишь на отдельные секторы услуг, конкретно поименованные в перечне специфических обязательств каждой из стран. Принимая на себя обязательства в отношении доступа на рынок и национального режима применительно к конкретным видам услуг, члены ВТО опирались на перечень секторов услуг, содержащий перекрестные ссылки на определения из предварительного варианта подготовленной в рамках Организации Объединенных Наций Классификации основных продуктов (КОП)18.

К числу специфических обязательств относятся обязательства, касающиеся доступа на рынок и национального режима.

В то же время два важных вопроса о распространении уже принятых в рамках ГАТС обязательств на услуги энерго- и газоснабжения, которые пока остаются открытыми, представляют собой источник серьезной неопределенности как для коммерческих предприятий, так и для правительств. Во-первых, действующая система классификации услуг может помешать странам взять на себя реальные обязательства по услугам электро-, энерго- и газоснабжения и зафиксировать их в своих перечнях специфических обязательств. Представители этих отраслей выражают озабоченность по поводу того, что из-за отсутствия точных определений энергетических услуг в системе классификации не ясно, распространяются ли на них специфические обязательства о предоставлении доступа к рынкам и национального режима19.

Действительно, в классификационной системе услуги энерго- и газоснабжения в общих чертах упоминаются лишь в двух категориях: "услуги, относящиеся к распределению энергии", которая представляет собой подкатегорию "прочих коммерческих услуг"; и "транспортировка топлива по трубопроводам" – подкатегория "транспортных услуг". О торговых и сбытовых операциях Единственным исключением являются услуги авиаперевозки.

Подготовленный секретариатом ВТО перечень секторов услуг, см.

документ MTN.GNS/W/120.

Rachel Thompson, "Integrating energy services into the world trading system", Washington, DC, 10 April 2000, p. 1.

Кристофер Мелли

с электроэнергией и природным газом конкретно ничего не говорится. Поскольку не ясно, как классифицировать эти услуги, отраслевые представители не уверены в том, что взятые членами ВТО обязательства распространяются и на них, а правительства, в свою очередь, не знают точно, каким является полный охват взятых ими на себя обязательств. Например, если сбыт электроэнергии и природного газа представляет собой всего лишь оптовую или розничную услугу распределения по аналогии с распределением автомобильных запасных частей или спортивной обуви, то взятые на себя странами специфические обязательства по услугам распределения должны распространяться и на сбыт электроэнергии и газа. В то же время маловероятно, что те многие страны, которые составляли широкие перечни обязательств по услугам распределения еще в 1994 году, действительно хотели распространить их на электроэнергию, поскольку в то время конкурентные рынки энергии и газа существовали в довольно немногих странах.

Отнесение операций по сбыту энергии и газа к разряду новых энергетических услуг впоследствии поможет странам решить вопрос о том, как наилучшим образом взять на себя специфические для этого вида услуг обязательства20.

Второй остающийся открытым вопрос касается того, в достаточной ли степени принятые обязательства гарантируют эффективный доступ на рынок электроэнергии и природного газа. В положениях ГАТС, регламентирующих доступ на рынок, предусмотрены лишь шесть видов ограничений, большинство из которых носят количественный характер. Таким образом, это соглашение разрешает принятие таких мер, которые не перечислены в этом списке, хотя они и ограничивают торговлю. Например, иностранная фирма может получить доступ на рынок и создать на нем торгово-сбытовой газоэнергетический филиал, однако впоследствии она может столкнуться с препятствиями, пытаясь Другие промышленные отрасли, возможно, также заслуживают того, чтобы рассмотреть целесообразность их выделения в отдельные категории для распространения на них новых обязательств. Например, не ясно, попадают ли передача и распределение электроэнергии и газа в категорию "услуг, относящихся к распределению энергии", поскольку та или иная услуга вряд ли может относиться сама к себе.

РЕФОРМА РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ И ГАЗА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ УСЛУГАМИ

получить доступ к сетевой инфраструктуре, что фактически закроет для нее доступ на рынок. Кроме того, общие нормы ГАТС относительно прозрачности и внутреннего регулирования могут не распространяться на те меры, которые имеют огромное значение в энергетической и газовой отраслях, например, на конкретные действия органов энергетического регулирования по регламентации доступа к сети.

В то же время ГАТС является довольно гибким инструментом, допускающим возможность согласования дополнительных правил для удовлетворения конкретных потребностей той или иной отрасли. Действительно, одним из прецедентов в этой области стали переговоры по телекоммуникациям в рамках ГАТС, которые позволили разработать дополнительные правила доступа к сетевой инфраструктуре и ее использования, а также укрепить общие нормы ГАТС, регламентирующие прозрачность и недискриминацию применительно к конкретным мерам и методам регулирования21.

Дополнительные нормы, касающиеся услуг электро-, энерго- и газоснабжения, могли бы включать следующие положения или, по крайней мере, некоторые из них: более жесткие правила борьбы с антиконкурентной практикой монополий, правила в отношении недискриминационного подключения к сетевой инфраструктуре, правила доступа к сетевой инфраструктуре и ее использования, а также более жесткие правила регулирования работы энергетических секторов, которые обеспечивали бы прозрачность, недискриминационность и независимость работы органов регулирования.

Такие дополнительные целевые обязательства могли бы повысить доверие к программам нормативно-правовых реформ и стимулировать развитие конкурентного рынка.

Статья XVIII ГАТС предусматривает возможность согласования дополнительных обязательств по мерам, влияющим на торговлю услугами, которые не охватываются положениями о доступе на рынки и национальном режиме.

В результате переговоров по основным телекоммуникационным услугам и услугам, создающим добавленную стоимость, в качестве дополнений к ГАТС были приняты два отдельных документа:

Приложение по телекоммуникациям и Справочный нормативный документ по основным телекоммуникациям.

–  –  –

Вывод Реформирование нормативно-правовой основы функционирования электроэнергетической и газовой отраслей в целях снижения издержек и повышения качества этих важных инфраструктурных услуг, по-видимому, превращается в международную тенденцию.

Программы реформ в отдельных странах в целом проводятся по одним и тем же направлениям: приватизация, структурные реформы и открытие доступа к сетевой инфраструктуре. Такие реформы дают ощутимую отдачу с точки зрения создания новых коммерческих возможностей и повышения благосостояния потребителей.

Поскольку нормативно-правовая реформа стимулирует международную торговлю и инвестиции, торговая политика, по-видимому, может сыграть свою роль в этом процессе. В то же время эта роль должна сводиться не к инициированию реформ, а к их поддержке.

Обязательства, принятые на себя участниками международных торговых соглашений, могут повысить доверие к программам реформ, которые в то же время должны сами строиться на внутриполитических приоритетах. В основу выработки обязательств по электроэнергетическим и газовым услугам могут лечь уже заключенные международные торговые соглашения, в которые, возможно, все же потребуется внести некоторые коррективы, с тем чтобы уточнить связь обязательств с конкретными видами услуг и добиться с их помощью эффективного решения проблем в сфере доступа к сетевой инфраструктуре и ее использования.

СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО

СЕКТОРА: УСИЛЕНИЕ ВЛИЯНИЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ СУБЪЕКТОВ

–  –  –

Введение В настоящей записке анализируется роль негосударственных субъектов (НГС)1 в определении международной стратегии развития энергетического сектора и необходимость адаптации существующих механизмов с учетом возрастания этой роли. Эта тема стала особенно актуальной после конференций ВТО на уровне министров в Сиэтле в 1999 году и в Дохе в 2001 году, в ходе которых НГС и, в частности, представители гражданского общества подтвердили свою важную роль на мировой арене.

Высокие темпы технического прогресса и постепенная либерализация рынков являются одними из важнейших причин дальнейшей глобализации2 энергетической отрасли, которая проявляется в создании коммерческих альянсов, в рамках которых права собственности и контроль выходят за национальные границы.

Хотя на международном уровне деятельность энергетического * Динос Стасинопулос является старшим администратором Группы международных отношений Генерального директората энергетики и транспорта Европейской комиссии. Он отвечает за проработку внешних стратегических направлений политики Сообщества. Эл.

почта:

floros.stasinopoulos@cec.eu.int.

Негосударственные субъекты (НГС) являются более широкой категорией, чем, например, неправительственные организации, и включают в себя профессиональные энергетические ассоциации, профсоюзы и корпорации.

В зависимости от того уровня, на котором мы акцентируем наше внимание, глобализацию можно определить по-разному. Можно говорить о глобализации планеты, страны или конкретного сектора, такого как энергетика.

Динос Стасинопулос

сектора регулируется главным образом посредством двусторонних соглашений, тем не менее в этой области уже есть целый ряд многосторонних соглашений, которые в одних случаях уже действуют, а в других находятся на стадии проработки. Для энергетического сектора был характерен процесс постепенной либерализации рынков, который никак не соответствовал темпам развития глобальной конкуренции на этом рынке. Иными словами, глобальные коммерческие императивы требуют ускорения до сих пор тщательно планировавшегося и весьма медленного процесса либерализации энергетических рынков. Если говорить более конкретно, то на работе энергетического сектора быстро отражаются последствия следующих новых тенденций:

• появление новых технологий, таких как компьютеры, телематика, спутниковые технологии навигации и определения местоположения, которые сильно отражаются на работе энергетического сектора, в первую очередь в сфере производства/разработки и распределения;

• усиление внимания в энергетике вопросам устойчивого развития и охраны окружающей среды;

• либерализация международной торговли энергией под влиянием политики Европейского союза, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международного энергетического агентства (МЭА), Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) и Всемирной торговой организации (ВТО).

1. Присутствие НГС на международной арене Помимо структурных изменений, изменения происходят и в стратегии развития энергетической отрасли, в ходе которых происходит децентрализация контроля и принятия стратегических решений. Технический прогресс ведет к тому, что политическое влияние постепенно переходит от государств к НГС и рынкам. Все чаще правительства, разрабатывающие энергетическую политику, имеют лишь видимую свободу выбора. Поскольку рынок диктует свои собственные императивы, которые опираются на его мощь,

СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА:

УСИЛЕНИЕ ВЛИЯНИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ СУБЪЕКТОВ

НГС начинают все более активно участвовать в формулировании стратегии развития энергетического сектора. В условиях быстрого изменения ситуации на рынках НГС реагируют на новые возможности быстрее, чем правительства. Их потенциал для ведения крупномасштабной деятельности за пределами национальных границ постоянно расширяется, что помогает им разрушить государственную монополию на сбор и обработку информации об энергетических рынках и инфраструктурных системах. Доступ к этой информации позволяет НГС проводить комплексные исследования и готовить подробно документированные стратегические предложения по важным вопросам. Помимо этого, процесс глобализации породил и трансграничные экологические проблемы, которые правительства не могут решать столь же эффективно, как НГС.

Прошло то время, когда НГС обивали пороги международных организаций и когда у них не было иных возможностей, как только работать через правительства. Сегодня представители НГС входят в состав национальных делегаций, и, участвуя в совещаниях технических рабочих групп, они проникают в те сферы, где определяются стратегии развития энергетики.

Различные международные организации устанавливают стандарты в отдельных секторах энергетики, а рынки, принимая эти договорные стандарты за основу при принятии своих решений, берут на себя функции государства по обеспечению их применения.

2. Растущее влияние НГС в энергетическом секторе Хотя НГС формально и не признаются международным правом, они стали инициаторами мощных кампаний и политических инициатив в энергетическом секторе, направленных, в частности, на повышение энергоэффективности и решение природоохранных проблем. Национальные правительства, международные учреждения и Европейское сообщество все чаще рассматривают НГС как незаменимых партнеров по работе в энергетическом секторе.

Динос Стасинопулос

Если говорить более конкретно, то свои двери перед НГС постепенно распахивают и ВТО, и ЕЭК ООН, и МЭА. Многие НГС получили аккредитацию в Организации Объединенных Наций.

Переговоры по вопросам новой мировой экономики, в том числе в сфере энергетики, ведутся и в других организациях. НГС приглашаются на важные совещания ВТО, а также на встречи групп экспертов ОЭСР и МЭА, хотя формальная структура консультаций еще не сложилась.

Что касается Европейского союза (ЕС), то, несмотря на усилия Европейской комиссии, ссылки на гражданский диалог не нашли отражения в Амстердамском договоре. В то же время европейские НГС пытались добиться и добились консультативной роли в европейских институтах. Комиссия регулярно консультируется с НГС на этапе разработки политических мер и организует энергетические отраслевые слушания для выработки стратегических документов общеевропейского значения. В 2000 году был опубликован рабочий документ Комиссии о взаимоотношениях с неправительственными организациями (НПО)3. 12 июля 2001 года Европейская комиссия постановила учредить Европейский энергетический и транспортный форум, который станет единым форумом для диалога между Комиссией и НГС и позволит более эффективно учитывать взаимосвязанные аспекты энергетики и транспорта.

Перед ним поставлены следующие задачи:

• высказывать заключения по всем политическим инициативам Комиссии в области энергетики и транспорта;

• выступать в качестве наблюдателя в сфере энергетической и транспортной политики; и

• содействовать Комиссии в проведении прений и осуществлении деятельности в рамках энергетической и транспортной политики.

На повестке дня форума будут стоять вопросы реструктурирования энергетической и транспортной отраслей, а также "The Commission and non-governmental organizations: Building a stronger partnership".

СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА:

УСИЛЕНИЕ ВЛИЯНИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ СУБЪЕКТОВ



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
Похожие работы:

«БИОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Биология, химия». Том 25 (64). 2012. № 2. С. 3-10. УДК 612.822.3.08 ЛОНГИТЮДНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ВОЗРАСТНОЙ ДИНАМИКИ ХАРАКТЕРИСТИК ВЫЗВАННЫХ ПОТ...»

«Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Биология, химия». Том 25 (64). 2012. № 4. С. 54-66. УДК 635.92.05 АССОРТИМЕНТ МНОГОЛЕТНИХ ЦВЕТОЧНЫХ РАСТЕНИЙ ДЛЯ САДА В ЯПОНСКОМ СТИЛЕ В УСЛОВИЯХ КРЫМА Зильберварг И.Р. Южный филиал Национального университета биоресурсов...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФГБОУ Стерлитамакская государственная педагогическая академия им. Зайнаб Биишевой Утверждаю: Ректор _ «»20 г. Номер внутривузовской регистрации Основная образователь...»

«Негинская Мария Александровна МЕХАНИЗМЫ КАЛЬЦИЕВОЙ СИГНАЛИЗАЦИИ НЕЙРОНОВ И АСТРОЦИТОВ ПРИ ФОТОДИНАМИЧЕСКОМ ВОЗДЕЙСТВИИ РАДАХЛОРИНА Специальность: 03.01.02 – Биофизика Диссертация на соискание учёной степени кандидата биологич...»

«Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Биология, химия». Том 26 (65). 2013. № 2. С. 34-40. УДК 612.65 : 616-056.216 МЕТОДИКА ИССЛЕДОВАНИЯ АКТИВНОСТИ ЗЕРКАЛЬНЫХ НЕЙРОНОВ У ДЕТЕЙ РАННЕГО ВОЗРАСТА Дягилева...»

«Международный Союз Радиоэкологии Департамент гражданской защиты населения Ханты-Мансийского автономного округа-Югры Институт экологии растений и животных УрО РАН Уральский научно-исследовательский ветеринарный институт Российская экологическая академия ПРОБЛЕМЫРАДИОЭКОЛОГИИ И ПОГРАНИЧНЫХ ДИСЦИПЛИН Выпуск...»

«© 1992 г. Б.З. ДОКТОРОВ, В.В. САФРОНОВ, Б.М. ФИРСОВ УРОВЕНЬ ОСОЗНАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ: ПРОФИЛИ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ Авторы — сотрудники Санкт-Петербургского филиала Института социологии РАН. ДОКТОРОВ Борис Зусманович — доктор философских наук, зав. сектором. Постоянный автор нашего журнала. САФРОНОВ Вячеслав Владимирович...»

«НАЙДАНОВ Булат Борисович ФЛОРА И РАСТИТЕЛЬНОСТЬ ЗАСОЛЕННЫХ МЕСТООБИТАНИЙ ЮГО-ЗАПАДНОГО ЗАБАЙКАЛЬЯ 03.02.01 – «Ботаника» АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата биологических наук Томск – 2011 Работа выполнена в Институте общей и эксп...»

«ПРИЛОЖЕНИЕ 1 К ООП ООО МБОУ «КСОШ №5»РАБОЧАЯ ПРОГРАММА ПО БИОЛОГИИ 5-9 КЛАССЫ 2016 год Рабочая программа по БИОЛОГИИ для 5-9 классов составлена на основе Федерального государственного образовательного стандарта, Примерной программы основного общего образования с учетом авторской программы по биологии В.В.Пасечника, Латюшина...»

«ФГОУ ВПО «АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» БИОЛОГИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ Кафедра зоологии и физиологии ПРОГРАММЫ специальных дисциплин по направлению 020200 – Биология магистерская программа – Физиология человека и животных Барнаул – 2008 ОГЛАВЛЕНИЕ Сравнительная и эволюционно-экологическая физиолог...»

«2 Введение В основу настоящей программы положены разделы дисциплины физиологии, необходимые квалифицированным представителям нормальной физиологии и физиологии человека и животных, а также специалистам смежны...»

«УДК 633. 31 РИТМИЧНОСТЬ РОСТА GLYCINE MAX (L.) MERR. КАК ПОКАЗАТЕЛЬ ЧУВСТВИТЕЛЬНОСТИ ЖИЗНЕННЫХ ПРОЦЕССОВ К МЕНЯЮЩИМСЯ УСЛОВИЯМ СРЕДЫ © 2008 Т. А. Белова доцент каф. ботаники, ка...»

«8 глава СОХРАНЕНИЕ ЛАНДШАФТНОГО И БИОЛОГИЧЕСКОГО РАЗНООБРАЗИЯ 8.1. Редкие и типичные биотопы, подлежащие сохранению на территории Беларуси Устойчивое развитие Беларуси...»

«КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИНСТИТУТ ЭКОЛОГИИ РИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Кафедра прикладной экологии В.В. ЗОБОВ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ТОКСИКОЛОГИЯ Конспект лекций Казань – 2014 УДК 821.111.09 ББК Ш3(4) Принято на заседании кафедры прикладной экологии Протокол № 5 от «26» декабря 2014 года Реценз...»

«ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА Рабочая программа составлена на основе Примерной программы основного общего образования по биологии с учетом авторской программы А.Г.Драгомилова, Р.Д. Маш по курсу « Человек и его здоровье». Ст...»

«НАУМОВ Юрий Анатольевич АНТРОПОГЕННАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ПРИБРЕЖНО-ШЕЛЬФОВЫХ ГЕОСИСТЕМ ОКРАИННЫХ МОРЕЙ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РОССИИ 25.00.36 – Геоэкология АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени докто...»

«Несын Илья Георгиевич ЭКОЛОГИЗАЦИЯ СОЗНАНИЯ КАК ФИЛОСОФСКИЙ АСПЕКТ ЭНВАЙРОНМЕНТАЛИЗМА Специальность 09.00.11 – социальная философия Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата философских наук Томск – 2003 Диссертация выполнена на кафедре философии и метод...»

«Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Биология, химия». Том 23 (62). 2010. № 4. С. 137-144. УДК 57.086.83(477.75):582.736/.736.3 ИЗУЧЕНИЕ МОРФОЛОГИЧЕСКИХ ОСОБЕННОСТЕ...»

«Вятский государственный университет Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Адрес: 610000, г. Киров, ул. Московская, 36 Телефон: (8332) 64-65-71. Факс: (8332) 64-79-13 E-mail: info@vyatsu.ru. Сайт: www.vyatsu.ru Ректор: Пугач Валентин Николаевич Контактное лицо:...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «САРАТОВСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ Н.Г.ЧЕРНЫШЕВСКОГО»...»

«КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИНСТИТУТ ЭКОЛОГИИ РИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Кафедра прикладной экологии В.В. ЗОБОВ ФИЗИОЛОГИЯ АДАПТАЦИЙ Конспект лекций Казань – 2014 УДК 821.111.09 ББК Ш3(4) Принято на заседании кафедры прикладной экологии Протокол № 5 от «26» декабря 2014 года Рецензенты: доктор химических наук, профессор кафедры прикладно...»

«1992 г. В.О. РУКАВИШНИКОВ ФАКТОРНАЯ МОДЕЛЬ СТРУКТУРЫ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ РУКАВИШНИКОВ Владимир Олегович — доктор философских наук, заместитель директора Института социаль...»

«Нина Михайловна Чернова Александра Михайловна Былова Общая экология Издательский текст http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=183471 Общая экология: Дрофа; М.; 2007 ISBN 978-5-358-03410-5 Аннотация Учебник по курсу о...»

«Экологические наблюдения и опыты в детском саду. Подготовила Новичихина Е. Д. Экологическое воспитание и образование детей чрезвычайно актуальная проблема настоящего времени. Правильно организованное...»

«МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ УТВЕРЖДАЮ Первый заместитель министра Д.Л. Пиневич 13.04.2012 Регистрационный № 028-0212 МЕТОД ПСИХОТЕРАПИИ ПРИ ЛЕЧЕНИИ РЕЦИДИВИРУЮЩЕГО ПРОСТОГО ГЕРПЕСА инструкция по применению УЧРЕЖДЕНИЯ-РАЗРАБОТЧИКИ: ГУ «Республиканский научно-пра...»

«Вестник МГТУ, том 9, №5, 2006 г. стр.725-728 Взаимодействия структур различных уровней организации и адаптационные стратегии растений В.К. Жиров1,2, А.Х. Хаитбаев3, А.Ф. Говорова4, О.Б. Гонтарь1,2 Полярно-альпийский ботанический сад-институт КНЦ РАН Апатитский филиал МГТУ, к...»








 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.